L'économie du bien-être avait une habitude que ses critiques trouvaient commode de pointer. Elle identifiait une défaillance du marché, en démontrait rigoureusement l'inefficience, puis remettait le problème à un État modélisé en maximisateur bienveillant du bien-être social, un agent tenu à un critère de motivation que la même théorie refusait d'accorder à toute firme et à tout ménage du modèle. Les choix publics sont le programme qui a refermé cette asymétrie, et il l'a refermée dans la direction la moins généreuse qui fût : si l'intérêt personnel gouverne le comportement sur le marché, il gouverne aussi le comportement dans l'assemblée et dans le bureau, et l'analyste n'a aucun titre à changer d'hypothèse à la frontière de l'État. Ce qui suit retrace la fondation en Virginie, la démonstration de Mancur Olson que les intérêts concentrés s'organisent et que les diffus ne s'organisent pas, l'appareil qui en est sorti, la recherche de rente, la maximisation bureaucratique du budget, l'échange de votes, et l'affirmation de symétrie qui en est le cœur : la défaillance de l'État est une catégorie aussi réelle que la défaillance du marché, et aucune des deux institutions ne mérite de présomption. Le programme a été adopté par un mouvement politique qui en trouvait les conclusions utiles, ce qui explique qu'on l'écarte souvent sans l'avoir lu, et il a pourtant gagné si complètement que ses résultats s'enseignent aujourd'hui sans que son nom y soit attaché.
Le chapitre précédent a montré où la rationalité stricte se rompt : les gens réels connaissent l'aversion aux pertes, le biais du présent et la dépendance au cadrage, et le modèle de l'acteur rationnel ne survit que comme référence. Les choix publics font l'expérience inverse. Ils prennent l'agent rationnel et intéressé à pleine force et le font sortir du marché pour l'installer dans l'isoloir, dans l'assemblée et dans le bureau administratif. Là où l'économie comportementale trouvait l'acteur rationnel trop fort comme description de ceux qui choisissent, les choix publics ont trouvé qu'on l'avait appliqué trop étroitement : la science économique modélisait acheteurs et vendeurs en maximisateurs intéressés puis, à la frontière du marché, passait à un État modélisé en planificateur bienveillant qui ne veut que le bien social. Les choix publics ont demandé ce qui arrive quand on refuse ce changement de pied.
Le geste est le mieux dit par la formule de James Buchanan lui-même : la politique sans romantisme. La théorie romantique de l'État traite les agents publics comme une classe à part, des législateurs qui légifèrent pour l'intérêt général, des régulateurs qui régulent pour le bien commun, des fonctionnaires qui administrent sans agenda propre. La théorie que l'économiste applique à tout le reste traite les gens comme des agents qui répondent aux incitations qu'ils rencontrent. Les choix publics sont ce qu'on obtient en étendant la seconde théorie sur la première : les hommes politiques sont des gens qui veulent gagner des élections, les fonctionnaires des gens qui veulent des budgets plus gros et une vie plus facile, les électeurs des gens qui pèsent le coût de s'informer contre la chance négligeable que leur voix décide de quoi que ce soit, et les groupes d'intérêt des gens qui dépenseront des ressources réelles pour arracher une faveur à l'État. Rien de tout cela n'affirme que les acteurs publics sont vénaux, seulement qu'ils sont le même genre d'agent que la science économique modélise partout ailleurs.
Les choix publics sont l'application de la méthode économique, l'intérêt personnel rationnel, l'individualisme méthodologique et l'échange, à la décision politique et collective : aux électeurs, aux législateurs, aux fonctionnaires et aux règles qui les lient. Leur voisin et rival est le choix social. Le choix social, la tradition qui court depuis Choix collectifs et préférences individuelles (1951) de Kenneth Arrow, demande comment une société devrait agréger les préférences de ses membres en un classement collectif unique, la recherche d'une fonction de bien-être social régulière. Les choix publics rejettent ce cadrage à la racine. Il n'existe aucun esprit social qui choisirait, ni aucune fonction de bien-être social qui attendrait d'être découverte ; il n'y a que des individus, chacun poursuivant des fins privées, qui sous certains ensembles de règles parviennent à des accords mutuellement avantageux et sous d'autres non. La politique, dans cette vue, est un échange, la catégorie même dont la science économique se sert pour le marché, appliquée maintenant aux marchandages, aux tractations, aux échanges de votes et aux pactes constitutionnels par lesquels les individus poursuivent les gains de l'action collective. Le paradigme de l'agrégation demande quel est le bon classement social ; le paradigme de l'échange demande quels marchés des individus rationnels vont conclure, et sous quelles règles ces marchés laissent tout le monde mieux loti.
Le théorème d'impossibilité d'Arrow (1951) a établi qu'aucune règle d'agrégation des préférences individuelles en un ordre social cohérent ne peut satisfaire à la fois un petit ensemble de conditions raisonnables : pas de dictature, l'unanimité respectée, des choix indépendants des options non pertinentes, tous les profils de préférences admis. Le projet d'agrégation, poussé à la pleine rigueur, se heurte à un mur. Le résultat de l'électeur médian de Duncan Black (1948, 1958) en est l'échappatoire partielle : si les préférences des électeurs sur une seule dimension d'enjeu sont unimodales, chaque électeur ayant un point préféré unique et aimant d'autant moins les options qu'elles s'en éloignent, alors la règle majoritaire retient la position de l'électeur médian, et l'impossibilité est esquivée. Une théorie économique de la démocratie (1957) d'Anthony Downs a fait de cette géométrie une théorie de la concurrence entre partis : deux partis en quête de voix, chacun ne voulant que gagner, convergent vers l'électeur médian, parce que tout programme éloigné du médian peut être battu par un rival qui s'en rapproche. L'électeur rationnel, la convergence des partis et la fragilité du résultat quand les préférences cessent d'être unimodales, voilà l'appareil dont les choix publics ont hérité.
Downs a fourni autre chose encore, sur quoi la tradition allait bâtir : la reconnaissance que l'électeur rationnel affronte un problème que la théorie romantique n'avait jamais remarqué. Voter coûte, il faut du temps pour s'inscrire, pour s'informer, pour se déplacer, et le bénéfice qu'apporte une voix isolée est sa chance d'être décisive, laquelle, dans un grand corps électoral, est infime. Le citoyen strictement rationnel, mettant en balance le coût du vote et la probabilité négligeable de déposer le bulletin qui tranche, pourrait rationnellement ne pas voter du tout, et n'investirait guère pour s'informer. C'est le paradoxe du vote (qu'un être rationnel vote) et son compagnon, l'ignorance rationnelle (que des électeurs rationnels restent mal informés), et l'un et l'autre tombent directement de la prise au sérieux du modèle de l'agent intéressé dans l'isoloir. Ce sont des prédictions du modèle même qui prédit la convergence des partis, et elles comptent parce qu'un corps électoral rationnellement inattentif est un corps électoral que des intérêts organisés et concentrés peuvent contourner. L'appareil est unifié : l'électeur, le parti, le législateur et le groupe d'intérêt sont tous le même agent maximisateur, et les résultats politiques surprenants viennent de ce qu'on suit cette hypothèse unique dans chacun des rôles.
Deux partis, chacun ne voulant que gagner, courent après les voix. Appuyez sur Lancer la convergence et observez les deux programmes marcher vers l'électeur médian, le résultat de Downs. Basculez ensuite l'espace des enjeux en deux dimensions, ou rendez la distribution des préférences non unimodale, et observez la convergence se rompre : hors du cas unimodal à une dimension, il n'y a pas de médian à trouver, et les programmes tournent en orbite sans jamais se fixer.
Figure 14.1 (interactive). Deux partis en quête de voix itérant vers le médian de l'électorat sous des préférences unimodales à une dimension, et ne parvenant pas à se fixer en deux dimensions ou sous des préférences polarisées. Lancez la convergence ; basculez la dimension et la forme des préférences, et observez le médian disparaître.
Un parti éloigné du médian peut toujours être battu par un rival qui s'en rapproche d'un pas, de sorte que dans une compétition à enjeu unique les deux partis marchent au milieu et s'y arrêtent. Voilà pourquoi les systèmes bipartisans donnent l'impression de converger. Le résultat est fragile : ajoutez un second enjeu et il n'y a plus de milieu unique vers lequel converger, tout programme peut être battu par un autre, et la course ne finit jamais. L'unimodalité sur une dimension fait tout le travail, et dès qu'on la retire le résultat bien rangé de l'électeur médian s'effondre dans les cycles qu'Arrow annonçait.
L'impossibilité d'Arrow est la raison pour laquelle Buchanan a quitté le paradigme de l'agrégation. Prenez trois électeurs et trois options, laissez la règle majoritaire trancher chaque duel, et l'ordre social peut cycler : une majorité préfère A à B, une autre préfère B à C, une troisième préfère C à A, si bien qu'aucune option n'échappe au renversement par une majorité. C'est le paradoxe de Condorcet, le cas le plus simple du résultat général d'Arrow : appliquée à certains profils de préférences, la règle majoritaire ne produit aucun classement collectif cohérent.
Fixez les classements de trois électeurs sur trois options {A, B, C}, puis avancez pas à pas les votes majoritaires par paires. Avec le profil par défaut, un cycle de Condorcet se referme, A bat B, B bat C, C bat A, et aucune option ne réunit de majorité stable. Appuyez sur Trouver un profil stable et les classements se réinitialisent sur une configuration unimodale où un vainqueur de Condorcet existe.
Figure 14.2 (interactive). Trois électeurs, trois options et les trois duels majoritaires. Le profil par défaut cycle (aucun vainqueur de Condorcet) ; les profils unimodaux produisent un vainqueur. Choisissez les classements ; avancez les votes ; observez le cycle se refermer ou se rompre.
La règle majoritaire est censée livrer « ce que le groupe veut », mais sur le mauvais profil de préférences elle livre une boucle : quoi qui l'emporte, autre chose peut le battre, indéfiniment. Il n'y a pas de fonction de bien-être social cachée derrière les votes et que la règle révélerait. C'est ce vide, l'absence d'une volonté collective cohérente à agréger, qui a convaincu Buchanan de cesser de demander ce que la société devrait classer et de commencer à demander quels marchés les individus vont conclure sous les règles qu'ils acceptent de se donner.
James Buchanan et Gordon Tullock, avec Le calcul du consentement (1962), ont donné à la tradition sa charte constitutionnelle. Son geste central est l'analyse à deux stades qui est au cœur de l'économie politique constitutionnelle. Il y a une différence, insistent les auteurs, entre choisir les règles du jeu politique et choisir à l'intérieur de ces règles. Le choix des règles, la constitution, le seuil de majorité, la séparation des pouvoirs, se fait au stade constitutionnel, derrière un voile d'incertitude sur les intérêts particuliers qu'on aura plus tard. Le choix des politiques sous des règles fixées se fait au stade post-constitutionnel, où les intérêts sont connus et où l'on marchande le butin. Les deux stades appellent des critères différents. Au stade constitutionnel, où nul ne sait encore qui paiera les pots cassés, la référence est l'unanimité : une règle à laquelle tout le monde consentirait est, par construction, une règle qui ne rend personne plus mal loti que l'absence de règle. C'est la racine wicksellienne que les auteurs reconnaissent, l'idée de Knut Wicksell en 1896 qu'une décision d'impôt et de dépense n'est véritablement justifiée que si ceux qui paient y consentiraient volontairement, ce qui fait de l'unanimité approximative le test d'un marché fiscal légitime.
Pourquoi, alors, l'unanimité n'est-elle pas la règle de fonctionnement ? Parce que l'atteindre coûte ruineusement cher. La contribution la plus durable du Calcul du consentement est l'arbitrage entre deux sortes de coûts qu'entraîne toute règle de vote. Les coûts externes d'une règle sont les pertes imposées à ceux qu'on met en minorité, le tort qu'une décision fait aux dissidents qui doivent vivre avec. À mesure qu'une règle se rapproche de l'unanimité, les coûts externes baissent, parce que de moins en moins de gens peuvent se voir imposer une décision qu'ils rejettent ; à l'unanimité pleine ils s'annulent, puisque rien ne passe sans le consentement de tous. Les coûts de décision d'une règle sont les ressources dépensées à obtenir l'accord : le marchandage, les récalcitrants, le temps. Ils montent à mesure qu'une règle se rapproche de l'unanimité, parce que chaque consentement supplémentaire à obtenir donne à une personne de plus le pouvoir d'exiger des concessions, et que le dernier récalcitrant peut prendre tout le marché en otage. La règle de vote optimale pour une classe de décisions minimise la somme des deux. L'unanimité est la référence parce qu'elle annule le coût externe, et impraticable parce qu'elle maximise le coût de décision.
Faites glisser la fraction de majorité requise de la majorité simple vers l'unanimité et observez les deux courbes de coût s'arbitrer : le coût externe (le tort fait à ceux qu'on met en minorité) baisse, le coût de décision (le coût de l'accord) monte, et la somme en U place la règle optimale à son minimum. Changez ensuite le genre de décision, selon que la dissidence coûte cher ou non, que le marchandage coûte cher ou non, et observez l'optimum se déplacer : une règle constitutionnelle se pose près de l'unanimité, une règle de routine près de la majorité simple. Que la meilleure règle varie selon la classe de décision, voilà ce que dit le Calcul du consentement.
Figure 14.3 (interactive). Le coût externe (décroissant en $k$), le coût de décision (croissant en $k$) et leur somme en U, avec la majorité requise optimale $k^*$ au minimum. Faites glisser $k$ ; changez la classe de décision et observez $k^*$ passer de la majorité simple vers l'unanimité.
L'unanimité paraît idéale, personne n'est jamais forcé d'accepter une décision qu'il rejette, mais le prix en est qu'une seule personne peut tout bloquer, si bien que rien ne se fait. La majorité simple est bon marché à faire fonctionner, mais elle permet à une majorité étroite d'infliger un tort sérieux au reste. La bonne règle n'est ni l'une ni l'autre : elle dépend de ce qui est en jeu. Les questions constitutionnelles, où être mis en minorité est catastrophique, justifient la quasi-unanimité ; les questions de routine, où le tort de perdre est faible et où le vrai souci est le coût du marchandage, justifient la majorité simple. Il n'existe pas de meilleure règle de vote unique, seulement une meilleure règle pour une classe de décisions.
Écrivons le coût externe $E(k) = a(1-k)^2$ (qui tombe à zéro en $k=1$, où personne ne peut être mis en minorité) et le coût de décision $D(k) = b\,k^2$ (croissant de façon convexe en $k$, puisque chaque consentement supplémentaire à obtenir est plus difficile que le précédent). Le coût d'interdépendance de la règle est $C(k) = E(k) + D(k)$, minimisé à l'intérieur en $k^*$.
Minimiser $C(k)$ donne le résultat net $k^* = a/(a+b)$ (borné à l'intervalle $[0.5, 1]$ des règles de majorité admissibles). Le curseur du tort fait aux dissidents règle l'échelle de $a$ ; celui du coût de marchandage règle celle de $b$. Augmenter $a$ (enjeux constitutionnels) pousse $k^*$ vers l'unanimité ; augmenter $b$ (marchandage difficile) le ramène vers la majorité simple. Il n'existe pas de meilleure règle unique, seulement $k^* = a/(a+b)$ pour une classe de décisions donnée, et c'est là ce que dit le Calcul du consentement.
Le geste fondateur refuse l'État romantique et le paradigme d'agrégation qui va avec, la recherche d'une fonction de bien-être social dont Arrow avait montré qu'elle ne mène nulle part de stable, et il reconstruit la politique comme un échange entre individus rationnels, gouverné par des règles auxquelles ces individus consentiraient derrière un voile d'incertitude constitutionnelle. L'appareil formel, le théorème de l'électeur médian énoncé comme une démonstration, le modèle de la règle de vote optimale dérivé de l'utilité, le théorème d'Arrow prouvé en entier, appartient à la microéconomie du livre d'économie et à son chapitre sur l'économie institutionnelle. Une fois le planificateur bienveillant abandonné, le reste de la tradition est l'élaboration de ce que des agents intéressés font dans chaque rôle politique : dans le groupe d'intérêt, dans la compétition pour la rente, dans le bureau et dans l'assemblée.
Les choix publics sont l'une des trois filiations qu'un lecteur venu du dehors voit comme une seule tradition marquée à droite. La Grande Question qui demande s'il existe une économie de droite cohérente la sépare de la ligne autrichienne et de la contre-révolution macroéconomique, et trouve que les trois ont bien fait cohérence sur la méthode et largement sur les politiques d'environ 1980 à 2016, et que la coalition s'est rompue après 2016 sur les droits de douane et la politique industrielle.
Un droit de douane sur le sucre transfère chaque année quelques centaines de millions de dollars des consommateurs américains à une poignée de producteurs de sucre. Les producteurs sont peu nombreux et les consommateurs se comptent par dizaines de millions ; dans un système qui compte les têtes, le grand nombre devrait l'emporter à tous les coups. Il ne l'emporte pas. Le droit de douane survit aux administrations des deux partis. Le même motif revient de politique en politique. Dans la protection commerciale, les licences professionnelles, les subventions agricoles et les niches fiscales, des intérêts producteurs étroits battent de larges intérêts consommateurs avec une régularité que l'arithmétique de la règle majoritaire dit impossible. Pourquoi des majorités diffuses perdent-elles contre des minorités concentrées ?
Logique de l'action collective (1965) de Mancur Olson a répondu à l'énigme et, ce faisant, a produit le résultat isolé le plus transportable de la tradition des choix publics. La réponse est le problème du passager clandestin appliqué à l'organisation elle-même. Un bien collectif, un droit de douane qui relève le prix de tout producteur de sucre, une loi qui profite à tout membre d'un groupe, est par définition accessible à tous les membres du groupe, qu'ils aient ou non contribué à l'obtenir. Un membre rationnel raisonne donc ainsi : ma contribution à l'effort de lobbying me coûte, le bénéfice en cas de succès est partagé par tous quoi que je fasse, et ma contribution individuelle a peu de chances d'être décisive. Je fais donc le passager clandestin et je laisse les autres porter le coût. L'ennui est que chaque membre raisonne de même, si bien que le bien collectif est sous-produit, ou pas produit du tout. Le groupe échoue à s'organiser non parce que ses membres seraient irrationnels, mais parce que chacun agit parfaitement rationnellement.
Cet échec empire à mesure que le groupe grandit et se disperse. Dans un petit groupe, trois raffineurs de sucre par exemple, la contribution de chacun représente une large part du total, chacun voit si les autres tirent leur poids, et le bénéfice que chacun retire de la fourniture du bien est assez grand pour justifier d'agir même si d'autres se comportent en passagers clandestins. Olson appelait un tel groupe privilégié : il tendra à fournir son bien collectif. Dans un grand groupe, des millions de consommateurs de sucre, la contribution potentielle de chacun est une part négligeable du total, nul ne peut surveiller personne, et le bénéfice par tête est si faible qu'aucun individu n'y trouve son compte. Olson appelait un tel groupe latent : il ne s'organisera pas de lui-même, si grand que soit son enjeu agrégé. Il en résulte l'asymétrie des bénéfices concentrés et des coûts diffus, le grand diagnostic de la tradition. Une politique dont les bénéfices se concentrent sur un petit groupe et dont les coûts s'étalent en couche mince sur un grand sera politiquement fournie même quand elle réduit le bien-être total, parce que le petit groupe s'organise et que le grand ne le peut pas. Les producteurs de sucre gagnent chacun des millions et forment un groupe privilégié ; les consommateurs de sucre perdent chacun quelques dollars par an et restent un groupe latent.
Il existe un cas intermédiaire, et le nom qu'Olson lui donne explique comment de grands groupes parviennent malgré tout à s'organiser. Un groupe intermédiaire, plus grand qu'une poignée privilégiée, plus petit qu'une masse latente, peut s'organiser si l'enjeu de l'un de ses membres est assez grand pour rendre l'action unilatérale payante, ou si les membres peuvent se surveiller et se faire pression les uns les autres. Mais l'échappatoire générale au piège du passager clandestin, celle qui explique pourquoi certains grands groupes sont organisés quand la plupart ne le sont pas, est l'incitation sélective : un bénéfice privé, réservé à ceux qui contribuent, associé au bien collectif. Un syndicat offre à ses membres un service de défense, une assurance à tarif réduit, un titre professionnel ; une chambre d'agriculture leur vend une assurance récolte et des remises sur le matériel ; un ordre professionnel contrôle l'accès au métier. Chacun attache à l'adhésion une récompense privée et exclusive, de sorte que l'individu a une raison d'adhérer et de cotiser tout à fait indépendante du bien collectif que les cotisations financent aussi. Le lobbying est, de fait, un sous-produit d'une organisation qui existe pour fournir des bénéfices privés. Voilà pourquoi les groupes d'intérêt efficaces sont si souvent organisés autour de quelque chose que leurs membres veulent pour eux-mêmes, et pourquoi les causes purement d'intérêt général, l'air pur, des impôts plus bas pour tous, un gouvernement honnête, sont chroniquement sous-organisées au regard de l'ampleur de leur soutien : elles ont un bien collectif et aucun bénéfice privé à y associer. Se soucier de biens diffus ne produit pas, à soi seul, l'organisation qui transforme le nombre en poids politique.
Faites monter la taille du groupe et observez le taux de contribution d'équilibre s'effondrer : un petit groupe fournit son bien collectif, un grand groupe diffus, où chacun compte sur les autres, finit par ne rien fournir du tout. Cet effondrement est le résultat du groupe latent chez Olson, et c'est le moteur de « les bénéfices concentrés battent les coûts diffus ». Activez ensuite une incitation sélective, une récompense privée liée à la contribution, et observez la fourniture revenir même à grande taille. C'est la solution qu'Olson donne lui-même au problème qu'il a posé.
Figure 14.4 (interactive). Le taux de contribution d'équilibre en fonction de la taille du groupe dans un jeu de contribution à un bien public. La fourniture s'effondre quand le groupe grandit (le résultat du groupe latent) ; une incitation sélective la rétablit. Faites glisser la taille du groupe et observez l'effondrement ; activez l'incitation sélective et observez la fourniture revenir.
Dans un petit groupe, votre contribution compte visiblement et vous récoltez une part réelle du bénéfice, alors vous mettez la main à la pâte. Dans un groupe énorme, votre contribution est une goutte d'eau, personne ne regarde, et le bénéfice vous revient que vous payiez ou non ; vous ne payez donc pas, personne d'autre non plus, et le groupe qui devrait gagner par le nombre ne gagne rien. L'échappatoire d'Olson est l'incitation sélective : associez à l'adhésion un avantage privé (une revue, une remise, un titre professionnel) pour que contribuer soit payant pour l'individu indépendamment du bien collectif. Voilà pourquoi les lobbies efficaces sont organisés autour de quelque chose que leurs membres veulent pour eux-mêmes.
L'asymétrie est le résultat dont un non-économiste se souvient, parce qu'il réorganise la façon dont les résultats politiques apparaissent. Une fois qu'on l'a, on cesse de demander « que veut le public ? » et l'on commence à demander « qui est organisé, et qui ne l'est pas ? », et la seconde question prédit les politiques là où la première n'y parvient pas. Elle explique pourquoi les industries réglementées capturent si souvent leur régulateur, pourquoi la libéralisation des échanges est politiquement plus difficile que ses bénéfices agrégés ne le laisseraient croire, pourquoi les dépenses fiscales s'accumulent et sont rarement abrogées, pourquoi le soutien à l'agriculture survit dans des pays où les agriculteurs sont deux pour cent de la population. Chacun est un cas d'intérêt concentré et organisé qui arrache un bénéfice à un public diffus et désorganisé, lequel paie un peu chacun et ne rassemble jamais la volonté collective d'y résister.
L'asymétrie recadre aussi une plainte familière contre la démocratie. La lamentation habituelle veut que les intérêts particuliers corrompent un système qui servirait autrement le public, que l'argent, le lobbying et le trafic d'influence soient des pathologies greffées sur un corps essentiellement sain. La logique d'Olson dit quelque chose de plus dérangeant : la domination des intérêts concentrés n'est pas une corruption du processus démocratique mais un trait structurel de celui-ci, présent partout où les bénéfices se concentrent et où les coûts se diffusent, et elle persisterait même si chaque acteur était parfaitement honnête et chaque campagne parfaitement propre. Aucun pot-de-vin n'est nécessaire pour qu'un droit de douane sur le sucre survive ; il suffit que les producteurs de sucre y trouvent leur compte à s'organiser et que les consommateurs non. Voilà pourquoi les réformes qui visent les symptômes, plafonnement du financement des campagnes, publicité du lobbying, règles de déontologie, tendent à décevoir : elles s'en prennent à la machinerie visible de l'influence sans toucher à l'asymétrie d'organisation qui donne aux intérêts concentrés leur avantage. L'asymétrie est aussi l'affirmation la plus pessimiste de la tradition, parce qu'elle situe le problème dans la structure d'incitations de l'action collective elle-même. Le reconnaître ne conseille pas le désespoir, les incitations sélectives, la transparence et les institutions qui abaissent le coût d'une organisation large font toutes contrepoids, mais cela impose que le problème soit correctement diagnostiqué avant qu'on puisse le traiter.
Grandeur et décadence des nations (1982), l'ouvrage plus tardif d'Olson, a fait courir la logique à travers le temps historique. Si de petits groupes concentrés s'organisent là où de grands groupes diffus ne le peuvent pas, alors, sur une longue période de stabilité politique, une société accumule des coalitions de répartition, groupes d'intérêt, cartels, lobbies, ordres professionnels, dont chacune capte des faveurs, bloque la concurrence et rigidifie l'économie dans son intérêt étroit. Ces coalitions se forment lentement et, une fois formées, se délogent difficilement. Elles se font d'autant plus denses qu'une société passe plus longtemps sans le bouleversement (défaite militaire, révolution, occupation) qui les balaie. Il en résulte la sclérose institutionnelle : les sociétés stables et non perturbées s'engorgent peu à peu de privilèges accumulés au profit d'intérêts particuliers et perdent leur dynamisme, tandis que celles dont les anciennes coalitions ont été détruites croissent vite ensuite. Olson s'est servi de la thèse pour expliquer un motif frappant des décennies d'après-guerre, la croissance rapide de l'Allemagne et du Japon vaincus et occupés, dont les coalitions d'avant-guerre avaient été brisées, contre la croissance plus lente de la Grande-Bretagne victorieuse, dont le réseau dense d'intérêts établis avait survécu intact. Le résultat du passager clandestin, porté à l'échelle de l'histoire économique, devient une théorie de la stagnation des nations.
Si la logique de l'action collective a fourni le résultat le plus transportable de la tradition, l'école de Virginie, le programme Buchanan-Tullock installé d'abord à l'université de Virginie puis à George Mason, en a fourni la panoplie la plus tranchante. Chaque outil est une instance du même geste : prendre un rôle politique que la théorie romantique traite en serviteur de l'intérêt général, et modéliser plutôt son occupant en maximisateur rationnel.
« Les coûts en bien-être des droits de douane, des monopoles et du vol » (1967) de Tullock a remesuré le coût social du monopole. Le coût que donne le manuel est le triangle de perte sèche, les échanges qui n'ont pas lieu parce que le monopoleur restreint la production pour élever le prix. Arnold Harberger avait estimé ce triangle dans les années 1950 et l'avait trouvé étonnamment petit, une fraction de pour cent du revenu national, ce qui semblait indiquer que le monopole ne méritait guère qu'on s'en inquiète. L'intuition de Tullock fut que le triangle n'est qu'une partie du coût. Un monopole qui vaut la peine d'être détenu est un prix à gagner, et des agents rationnels dépenseront des ressources réelles à se disputer ce prix : lobbying pour le droit de douane protecteur, procédures pour la licence exclusive, dons aux responsables politiques qui accordent la concession, personnel affecté aux bureaux qui défendent le privilège. Ces ressources sont une perte sociale pure : elles ne produisent rien, elles ne font que transférer une rente existante d'une poche à une autre, et dans la compétition pour capter le transfert elles partent en fumée. C'est la recherche de rente, la dépense de ressources réelles pour capter une rente artificiellement créée (un monopole, un droit de douane, une subvention, une licence), par opposition à la recherche de profit, qui gagne un rendement en créant quelque chose de valeur. La recherche de profit construit un meilleur produit et est le moteur d'une économie de marché ; la recherche de rente construit une meilleure officine de lobbying et n'est que gaspillage. Le coût social du monopole est le triangle de perte sèche plus les ressources dissipées dans la compétition pour la rente, le rectangle de Tullock, la surface que le triangle de Harberger laissait de côté. L'article d'Anne Krueger de 1974, qui a forgé le terme « recherche de rente » et en a estimé la grandeur en Inde et en Turquie, a trouvé que le rectangle dissipé pouvait atteindre plusieurs pour cent du revenu national, un ordre de grandeur au-dessus du triangle mesuré par Harberger.
Le coût social d'un monopole est le triangle de perte sèche familier plus le rectangle de Tullock, les ressources brûlées dans la compétition pour la rente. Faites glisser le nombre de prétendants à la rente et observez la dissipation monter vers la valeur entière de la rente ; faites glisser la valeur de la rente et observez les deux surfaces changer d'échelle. Le curseur révèle aussi le paradoxe de Tullock : dans les compétitions restreintes ou asymétriques, la dépense totale tombe sous la rente, une sous-dissipation qu'une image statique « rectangle = rente » dissimule.
Figure 14.5 (interactive). Le coût social d'une rente : le triangle de perte sèche (la distorsion monopolistique) à côté du rectangle de Tullock (les ressources dissipées dans la compétition pour la rente), la dissipation totale $V\,(n-1)/n$ montant vers $V$ à mesure que des prétendants entrent. Faites glisser le nombre de prétendants et la valeur de la rente ; observez le rectangle se remplir et le paradoxe de sous-dissipation aux petits $n$.
Une licence de monopole qui vaut cent millions de dollars vaut presque cent millions de dollars d'avocats, de lobbyistes et de dons de campagne à qui saura la capter, et tout cet effort ne produit rien, il décide seulement qui empoche la rente. Cette compétition partie en fumée est le vrai coût de la protection, et elle écrase le triangle du manuel. La torsion que montre le curseur : quand seuls quelques joueurs peuvent concourir, ou que l'un d'eux part avec une longueur d'avance, la compétition sous-dissipe, le gagnant garde une part de la rente au lieu de tout dépenser. Le gaspillage est réel et grand, mais la part de la rente qui brûle dépend de la structure de la compétition.
Dans la compétition de Tullock symétrique standard, $n$ prétendants neutres au risque se disputent une rente $V$, chacun l'emportant avec une probabilité proportionnelle à sa mise. L'unique équilibre de Nash symétrique fait dépenser à chacun $V(n-1)/n^2$, de sorte que la dissipation totale est $V(n-1)/n$, qui monte de façon monotone vers $V$ quand $n \to \infty$ et vaut zéro en $n=1$.
Coût social total $= $ triangle de Harberger $+$ rectangle de Tullock. Le rectangle est la dissipation $V(n-1)/n$ ; la sous-dissipation (le paradoxe de Tullock) est l'écart $V/n$ entre la rente et ce qui est dépensé, écart qui se réduit à mesure que la compétition s'encombre. Les compétitions asymétriques dissipent encore moins. La dérivation formelle est dans le chapitre d'économie institutionnelle du livre d'économie.
Le même geste maximisateur, appliqué au rôle politique suivant, donne le bureau maximisateur de budget. Bureaucratie et gouvernement représentatif (1971) de William Niskanen modélisait le bureau public comme une organisation dirigée par des agents qui veulent ce que des agents veulent rationnellement : des budgets plus gros, plus de personnel, un statut plus élevé, un travail plus facile. Le bureau jouit d'un avantage décisif dans le marchandage avec son commanditaire législatif. Fournisseur monopolistique de son service, il en connaît le coût véritable bien mieux que les législateurs qui le financent. Un bureau rationnel exploite cette asymétrie d'information pour sur-fournir : il présente sa production comme un paquet à prendre ou à laisser, à un budget gonflé, et le commanditaire, incapable de chiffrer le service par lui-même et peu disposé à s'en passer, en finance plus que l'intérêt général ne le justifierait. La défaillance de l'État, dans le modèle de Niskanen, a un côté offre autant qu'un côté demande : non seulement des intérêts organisés demandent des politiques inefficientes, mais les administrations qui fournissent les services publics ont leur propre incitation à sur-fournir.
Le bureau n'est pas le seul corps public à en venir à servir d'autres intérêts que celui du public. La capture réglementaire est ce qui arrive quand le côté demande et le côté offre de la défaillance de l'État se rencontrent : « La théorie de la réglementation économique » (1971) de George Stigler, écrite depuis Chicago et non depuis la Virginie mais visant la même cible, soutenait que la réglementation est en général acquise par l'industrie qu'elle réglemente et exploitée au profit de cette industrie. La logique est du pur Olson. Les firmes réglementées forment un groupe petit, concentré, intensément intéressé, qui a tout à gagner de règles favorables, barrières à l'entrée qui tiennent les concurrents dehors, prix planchers, règles écrites pour la technologie des firmes en place, tandis que le public que la réglementation protège nominalement est un groupe grand, diffus, rationnellement inattentif. L'agence est composée de gens dont la carrière passe par l'industrie, qui dépendent de l'industrie pour l'information avec laquelle ils réglementent, et qui subissent une pression concentrée d'un côté et aucune de l'autre. Les incitations structurelles infléchissent la réglementation, avec le temps, vers l'intérêt qui est organisé pour l'infléchir. Le récit de la capture a sa maison dans les deux traditions ; ce que les choix publics y ont ajouté est le mécanisme d'action collective qui explique pourquoi la capture est le résultat attendu plutôt qu'un scandale occasionnel. La convergence de la littérature de Chicago sur la capture et de l'appareil des choix publics de Virginie en un seul récit de la façon dont les intérêts organisés font marcher la machinerie de l'État est l'un des endroits où se rejoignent les brins de la contre-révolution au sens large, la macroéconomique et celle de l'économie politique.
Dans l'assemblée, l'échange de votes (log-rolling), le troc des voix d'un texte à l'autre, est le paradigme de la politique comme échange dans sa forme la plus littérale : une législatrice qui tient beaucoup à un barrage dans sa circonscription et peu à un pont ailleurs échange sa voix sur le pont contre un appui sur le barrage. Le troc des voix permet à l'intensité des préférences de s'exprimer, ce que le simple décompte des têtes ne peut pas faire, mais il permet aussi à des coalitions d'assembler des paquets de projets qu'aucune majorité ne soutiendrait article par article, chaque projet passant par la force des échanges et non par son mérite. Et chez les électeurs, la catégorie d'ignorance rationnelle de Downs referme la boucle : puisqu'une voix isolée ne décide presque jamais d'une élection, l'électeur rationnel n'investit presque rien pour s'informer, ce qui explique pourquoi les intérêts concentrés, qui ont toutes les raisons d'être informés et organisés, trouvent si facile de contourner un électorat diffus et inattentif. L'instance de politique macroéconomique en est le cycle politico-économique (William Nordhaus, 1975) : un sortant qui veut être réélu a des raisons de stimuler l'économie avant le scrutin et d'accepter l'inflation qui suivra une fois les voix comptées, ce qui distord la politique de stabilisation au rythme du calendrier électoral. Six rôles, le prétendant à la rente, le fonctionnaire, le législateur, le troqueur de voix, l'électeur ignorant, le sortant, et un seul modèle qui court à travers tous : l'agent rationnel et intéressé, placé dans une position politique, faisant ce que les incitations de cette position récompensent. Les modèles formels de la compétition pour la rente et du bureau maximisateur de budget vivent dans le chapitre du livre d'économie consacré à l'économie institutionnelle.
Le cycle politico-économique montre l'appareil atteignant jusqu'à la politique macroéconomique. Le modèle de Nordhaus de 1975 prend au sérieux l'incitation du sortant : les électeurs récompensent une économie vigoureuse au moment du scrutin et ont la mémoire courte, de sorte qu'un détenteur de charge capable d'influer sur la politique monétaire et budgétaire a des raisons d'organiser un boom préélectoral et de laisser la gueule de bois inflationniste arriver une fois les voix comptées. Il en résulte une macroéconomie dont les fluctuations suivent le calendrier électoral plutôt que les besoins de la stabilisation : politique expansionniste calée sur les urnes, contraction reportée à bonne distance après elles. Que l'effet soit grand en pratique se discute depuis des décennies, et des banques centrales disciplinées comme des électeurs rationnels et prévoyants l'émoussent l'un et l'autre. Mais l'hypothèse d'intérêt personnel qui explique la survie d'un droit de douane sur le sucre engendre aussi une prédiction sur la datation des récessions, ce qui fait de l'appareil des choix publics une méthode générale pour trouver la structure d'incitations à l'intérieur de n'importe quelle décision politique.
La recherche de rente et la capture sont l'objection constante à la politique industrielle, et on y répond aujourd'hui. La Grande Question qui demande si la politique industrielle est de retour et si elle est justifiée transforme l'appareil en deux tests que tout programme doit passer : savoir si une défaillance précise se tient derrière lui, un problème de coordination, une externalité d'apprentissage, une dépendance stratégique, ou seulement le mot « stratégique » accolé à une faveur ; et savoir si l'État qui le conduit a la discipline à l'exportation, la reddition de comptes et la clause d'extinction crédible qu'il faut pour l'exécuter.
La science économique disposait, au milieu du XXᵉ siècle, d'une théorie pleinement développée de la défaillance du marché. La tradition pigouvienne, Arthur Pigou et l'économie du bien-être qui l'a suivi, a établi les cas dans lesquels un marché concurrentiel laissé à lui-même produit un résultat qui s'écarte du résultat efficient : les externalités (l'usine qui pollue une rivière impose des coûts qu'elle ne supporte pas), les biens publics (le phare dont tout le monde se sert et que nul ne veut payer), le monopole (la firme qui restreint la production pour élever le prix), les asymétries d'information. Dans chaque cas le marché, jugé à l'aune de l'idéal efficient, échoue, et l'on considérait que cet échec établissait le bien-fondé d'une action publique correctrice. C'est la moitié de la comparaison que la science économique a construite. Pendant des décennies, ce fut toute la comparaison, et c'est ce manque que les choix publics existent pour combler.
L'analyse de la défaillance du marché compare un marché réel, avec ses externalités et ses monopoles, à un idéal efficient sans friction, trouve le marché en défaut et en infère le bien-fondé d'une intervention publique. Mais elle compare le remède à rien du tout. Elle suppose, en silence, que l'État qui corrige est un planificateur bienveillant qui ne veut que l'efficience et n'a aucun problème d'incitations propre. Abandonnez cette hypothèse, et la comparaison change complètement. Le remède public est produit par les mêmes agents rationnels et intéressés que modélise l'appareil : des législateurs en quête de voix, sensibles aux intérêts concentrés, des fonctionnaires maximisateurs de budget détenant une information privée, des chercheurs de rente en compétition pour capter la réglementation, des sortants soumis à l'horloge électorale. Le remède est sujet à la défaillance de l'État, l'ensemble des façons systématiques dont la fourniture politique et bureaucratique s'écarte du résultat efficient, née de la même logique maximisatrice appliquée aux acteurs politiques, exactement comme le marché est sujet à la défaillance du marché. Les deux défaillances sont symétriques.
À gauche, le monde de la défaillance du marché que la science économique a construit : activez une imperfection (une externalité, un bien public, un monopole) et observez le résultat du marché s'écarter de l'idéal efficient. À droite, en grisé, le remède public, tenu derrière une bascule unique portant la mention « hypothèse du planificateur bienveillant : ACTIVÉE ». Mettez la bascule sur DÉSACTIVÉE et le panneau de l'État s'anime : activez alors chaque imperfection politique et observez le remède s'écarter du résultat efficient par la même logique maximisatrice. Une seule hypothèse, abandonnée, fait apparaître la seconde moitié de la comparaison, et c'est vous qui l'abandonnez.
Figure 14.6 (interactive). Le miroir défaillance du marché / défaillance de l'État. Le panneau du marché s'écarte de l'efficience sous ses imperfections ; le panneau de l'État est verrouillé derrière la bascule du planificateur bienveillant et, une fois la bascule abandonnée, s'écarte de l'efficience sous ses imperfections par la même logique. Faites basculer l'hypothèse et observez le panneau de droite se matérialiser ; activez chaque imperfection ; changez le cadrage intuition / version formelle.
« Le marché a échoué, donc l'État devrait le corriger » n'est qu'un demi-argument. Cela compare un marché réel et défectueux à un État parfait qui n'existe que dans le modèle. Abandonnez cet État parfait, remplacez-le par l'État réel, tenu par des gens qui ont des élections à gagner, des budgets à faire croître et des lobbyistes à leur porte, et le remède se révèle avoir ses propres défaillances, par exactement la logique qui a produit celles du marché. La comparaison honnête oppose une institution réelle et défectueuse à une autre, et la question est de savoir lequel des deux résultats défectueux est le moins mauvais. C'est cela, la discipline institutionnelle comparée.
Le sophisme du nirvana (Harold Demsetz, 1969) est l'erreur qui consiste à comparer une institution réelle à une alternative idéalisée qu'aucune institution réelle ne peut atteindre. Formellement, l'analyse de la défaillance du marché établit $W(\text{marché}) < W(\text{optimum de premier rang})$ et en infère le bien-fondé d'une intervention, alors que la comparaison pertinente est $W(\text{marché})$ contre $W(\text{remède public réel})$.
L'analyse institutionnelle comparée remplace la référence idéale par la meilleure alternative réalisable : choisir l'institution qui maximise le bien-être sur l'ensemble des arrangements atteignables, chacun avec ses propres défaillances. L'hypothèse du planificateur bienveillant est exactement le geste qui pose $W(\text{État}) = W(\text{optimum de premier rang})$ ; l'abandonner rend à $W(\text{État})$ le statut d'une grandeur réelle et défectueuse, à comparer.
La symétrie donne un nom à l'erreur qu'elle corrige. « Information et efficience » (1969) de Harold Demsetz l'a appelée le sophisme du nirvana : la faute qui consiste à comparer une institution réelle et imparfaite à une alternative idéalisée qui n'existe pas, plutôt qu'à une alternative réelle et imparfaite qui existe. L'analyse de la défaillance du marché qui s'arrête à « le marché est resté en deçà de l'idéal, donc l'État doit agir » commet le sophisme. Elle tient le marché au critère du nirvana et l'État à aucun critère. La discipline que la symétrie installe est l'analyse institutionnelle comparée : n'évaluer un marché réel, avec ses défaillances, que contre un remède public réel, avec ses défaillances, et choisir la moins imparfaite des deux options réelles.
La symétrie se laisse facilement sur-lire dans les deux sens. Elle ne montre pas que l'État échoue toujours, ni que les marchés sont toujours préférables, ni que l'intervention n'améliore jamais le marché livré à lui-même. Ce serait l'erreur en miroir, tenir l'État au critère du nirvana et le marché à aucun. Une externalité de pollution est une défaillance du marché bien réelle ; une taxe sur les émissions peut l'améliorer même quand elle est fixée par une assemblée sensible aux pollueurs et administrée par une agence qui a ses propres incitations. La symétrie établit quelque chose de plus modeste et de plus utile : que la question est empirique et comparative. Qu'une intervention donnée aide ou non dépend de l'ampleur de la défaillance du marché, de la gravité des défaillances de l'État que le remède emporterait, et de la comparaison entre les deux résultats réels. Parfois la défaillance du marché est grande et les défaillances de l'État petites, et l'intervention l'emporte ; parfois la défaillance du marché est petite et les défaillances politiques grandes, et elle perd ; et le seul moyen de savoir est de faire la comparaison honnêtement plutôt que de déduire la réponse du diagnostic. Ce que les choix publics ont retiré n'est pas le bien-fondé de l'action publique mais son caractère automatique, l'inférence qui allait de « le marché est imparfait » droit à « donc l'État doit agir », en sautant la question de savoir si l'action de l'État ferait mieux.
C'est là la contribution méthodologique centrale de la tradition. Avant les choix publics, « le marché échoue, donc l'État doit le corriger » était une inférence valide : la seconde proposition suivait de la première parce qu'on supposait que l'État faisait son travail. Après les choix publics, l'inférence est rompue : la première proposition établit seulement que le marché est imparfait, et savoir si l'action publique améliore les choses dépend de la question de savoir si le remède public réel, avec ses défaillances réelles, fait mieux que le marché réel, avec les siennes. « L'État s'en chargera » a cessé d'être un coup gratuit dans l'argumentation sur les politiques publiques. C'est devenu une affirmation qu'il faut mériter, cas par cas, en montrant que la balance institutionnelle comparée penche du côté du remède. Le versant défaillance du marché de cette comparaison est le chapitre du livre d'économie sur les défaillances du marché et les externalités ; le versant défaillance de l'État et le cadre institutionnel comparé sont son chapitre d'économie institutionnelle.
La discipline coupe dans les deux sens, y compris contre la conclusion déréglementaire. Prenez un monopole naturel, une régie des eaux, un réseau électrique, où une seule firme peut fournir tout le marché à moindre coût que plusieurs. La défaillance du marché est réelle : un monopoleur non réglementé restreindrait la production et surfacturerait. La question institutionnelle comparée est de savoir si un remède réglementaire, avec son risque de capture et ses problèmes d'information, fait mieux que le monopole non réglementé. Parfois la réponse honnête est oui : une régie réglementée, si imparfait que soit le régulateur, peut encore battre un monopoleur sans entrave qui rançonne une clientèle captive. La discipline institutionnelle comparée ne préjuge pas de cela ; elle exige seulement que la comparaison se fasse entre les deux options réelles. Un partisan sérieux de l'intervention devrait s'en réjouir, car c'est le seul cadre dans lequel un argument en faveur de l'intervention peut être gagné plutôt que supposé.
Les deux moitiés de cette comparaison se discutent en public. La Grande Question qui demande si les marchés allouent les ressources efficacement donne au versant de la défaillance de l'État sa voix contre la thèse de l'efficience et aboutit à un partage par domaine : les marchés coordonnent bien les matières premières et les biens standardisés, et les conditions ne sont pas réunies dans la santé, le climat, l'éducation et les communs. La Grande Question qui demande si la science économique a causé la crise de 2008 braque la même machinerie institutionnelle sur la discipline elle-même, en l'appliquant à l'appareil réglementaire et aux institutions universitaires des années d'avant-crise, et trouve l'accusation en partie concédée par les figures les plus éminentes de la profession.
Les choix publics sont arrivés au monde marqués à droite, et le marquage n'était pas un accident. Leurs résultats pointaient dans une direction politique constante. Si l'action publique est aussi sujette à la défaillance que le marché, l'argument en faveur de la déréglementation se renforce. Si des majorités diffuses sont systématiquement battues par des intérêts concentrés, l'image du New Deal, l'État tribun du public contre le capital organisé, paraît naïve. Si la stabilisation discrétionnaire invite le cycle politico-économique, l'argument en faveur de règles contraignantes plutôt que de la discrétion se renforce. Et si les démocraties dépensent trop parce que les bénéfices des programmes sont concentrés et saillants tandis que les coûts sont diffus et différés, l'argument en faveur de limites constitutionnelles à l'impôt et à la dépense suit. Ces conclusions sont arrivées dans les années 1970 et 1980 en même temps que la contre-révolution macroéconomique, le monétarisme de Friedman, les anticipations rationnelles de Lucas, l'offensive de la nouvelle économie classique contre la stabilisation keynésienne, traitée dans le chapitre sur la contre-révolution macroéconomique. Les deux mouvements étaient alliés. L'un a démonté l'argument en faveur d'une gestion macroéconomique discrétionnaire ; l'autre a démonté l'hypothèse du planificateur bienveillant qui soutenait tout le programme interventionniste. Ensemble, ils ont fourni une bonne part de l'architecture intellectuelle du tournant déréglementaire et libéralisateur de l'époque, dont la politique, la stagflation qui a discrédité l'ancien consensus, les épisodes de déréglementation, le tournant néolibéral, est racontée par l'histoire économique dans son chapitre sur la stagflation et le tournant néolibéral.
L'alliance était plus qu'une coïncidence de conclusions : c'était une division du travail contre une cible commune. Le consensus keynésien de l'État-providence, au milieu du siècle, reposait sur deux hypothèses que les deux mouvements ont attaquées de deux côtés. Il supposait que la macroéconomie pouvait être réglée finement par un État bienveillant et compétent au moyen d'une politique discrétionnaire, l'hypothèse que la contre-révolution macroéconomique a démontée en soutenant que des agents rationnels anticipent la politique et que la discrétion produit de plus mauvais résultats que les règles. Et il supposait que, là où les marchés restent en deçà, on peut compter sur un État bienveillant et compétent pour les corriger, l'hypothèse que les choix publics ont démontée en modélisant l'État comme la même machinerie intéressée que tout le reste. Retirez les deux hypothèses de planificateur bienveillant et le programme interventionniste perd sa justification automatique sur deux fronts à la fois : l'argument macroéconomique en faveur d'une stabilisation active et l'argument microéconomique en faveur d'une réglementation correctrice doivent désormais franchir une barre qu'on les avait auparavant autorisés à supposer franchie. La déréglementation de la fin des années 1970 et des années 1980, le transport aérien, le camionnage, les télécommunications, la finance, s'est appuyée sur cet argument combiné : que l'appareil réglementaire servait les industries réglementées plus que le public (le récit de la capture), que les défaillances du marché qu'il traitait nominalement étaient plus petites qu'on ne le prétendait, et que le remède était devenu pire que le mal. Savoir si chaque déréglementation particulière était sage est une autre question, et certaines paraissent meilleures rétrospectivement que d'autres. Mais l'argumentaire intellectuel du tournant a été bâti avec des matériaux des choix publics et de la contre-révolution, ce qui explique qu'on se souvienne des deux comme d'un seul moment marqué à droite alors même que leur appareil formel était distinct.
C'est l'alignement qui rend l'historiographie contestée, et la critique se formule ainsi. Les choix publics n'ont pas découvert que l'État échoue. Ils ont fabriqué un vocabulaire dans lequel la défaillance de l'État est l'attente par défaut et la défaillance du marché une note de bas de page, et ils l'ont fait dans un moment politique qui voulait exactement cette conclusion. Les conclusions de la tradition étaient agréables à une politique déréglementaire et antiétatique, et sa maison institutionnelle, les programmes de Virginie et de George Mason, les bailleurs qui les ont soutenus, les think tanks qui les ont amplifiés, était de la même étoffe que le projet néolibéral au sens large. Le programme de contrainte constitutionnelle n'était pas un résultat neutre mais un agenda politique : la proposition d'un amendement d'équilibre budgétaire, la campagne pour des limites constitutionnelles aux prérogatives de l'État, le modèle du Léviathan du Pouvoir d'imposer (1980) de Geoffrey Brennan et James Buchanan, qui modélise l'État en monstre maximisateur de recettes qu'il faut enchaîner par des règles constitutionnelles. Dans la version la plus forte de cette lecture, les choix publics sont une idéologie déguisée en théorie : ils prennent l'affirmation politique contestable que l'État est dangereux, l'encodent dans un modèle, puis présentent la sortie du modèle comme un résultat scientifique. La démocratie enchaînée (2017) de Nancy MacLean a défendu avec force une version de cette thèse, présentant le programme de Buchanan comme une entreprise clandestine visant à mettre la propriété et les marchés à l'abri des majorités démocratiques, encore que ce livre ait suscité une réfutation savante substantielle de la part d'historiens et d'économistes (Phillip Magness, Michael Munger et d'autres) qui ont documenté de sérieuses erreurs dans sa lecture des archives, de sorte que la controverse est elle-même contestée et ne doit pas être importée comme réglée.
La critique est sérieuse et la meilleure part en est juste. La réponse consiste donc à tracer une distinction que la critique confond. Il y a deux choses à l'intérieur des choix publics, et elles n'ont pas le même statut épistémique. La première est la machinerie positive : l'acteur politique rationnel, l'asymétrie de l'action collective, la recherche de rente, la discipline institutionnelle comparée. Cette machinerie est solide. Elle est aussi transportable d'un bout à l'autre de l'échiquier politique, ce qui est la preuve décisive contre l'accusation qu'elle ne serait qu'idéologie de droite. La même logique d'action collective qui explique pourquoi les producteurs de sucre captent un droit de douane explique pourquoi les pollueurs captent un régulateur environnemental et pourquoi les firmes en place captent les agences censées les tenir en bride, conclusions auxquelles un progressiste arrive aussi aisément qu'un libertarien. L'analyse de la recherche de rente sert à la gauche pour attaquer les subventions aux entreprises et la capture réglementaire par l'industrie ; la discipline institutionnelle comparée est ce qu'un partisan sérieux de l'action publique devrait souhaiter, puisqu'elle dit quand l'intervention améliorera le marché au lieu de supposer qu'elle le fera toujours. La machinerie est devenue matière de formation, enseignée dans tous les cours d'économie politique, employée dans tout l'éventail idéologique du domaine, parce qu'elle est analytiquement productive indépendamment de la politique.
La seconde chose à l'intérieur des choix publics est le programme de réforme constitutionnelle : l'amendement d'équilibre budgétaire, les limites constitutionnelles qui enchaînent le Léviathan, l'argument de Buchanan et Wagner dans La démocratie en déficit (1977) selon lequel le financement keynésien par le déficit a supprimé la discipline qui forçait autrefois les démocraties à équilibrer leurs comptes et a ainsi déchaîné un biais permanent en faveur des déficits, que des règles constitutionnelles doivent brider. C'est un projet normatif. Il repose sur des jugements de valeur, sur le degré auquel l'État doit être contraint, sur les intérêts que des règles constitutionnelles doivent protéger, sur le poids relatif des torts du trop-d'État et du pas-assez-d'État, qu'aucun modèle ne produit et qu'aucun théorème ne règle. C'est une politique, et une politique respectable, mais ce n'est pas un résultat. L'erreur que commet la critique est de lire le programme comme discréditant la machinerie ; l'erreur que commettent les défenseurs de la tradition est de blanchir le programme comme si la machinerie le démontrait. L'analyse positive du comportement des acteurs politiques est une chose, et elle est solide et idéologiquement transportable ; les propositions de Buchanan sur ce que les règles devraient donc être en sont une autre, et elles forment un argument normatif qui tient ou tombe avec ses prémisses de valeur. Distinguez le résultat du programme, et l'historiographie contestée se résout : la machinerie est la contribution durable, et le programme de réforme est une politique séparable.
L'argument des règles plutôt que la discrétion a une contrepartie formelle. Économie ch. 16 §16.2 dérive le biais inflationniste du modèle de Barro-Gordon. Une banque centrale libre de surprendre le public à chaque période finit avec une inflation moyenne plus élevée et sans production supplémentaire, si bien que se lier à une règle bat le fait de garder la discrétion. Le mécanisme y est l'incohérence temporelle plutôt que l'intérêt électoral, et les deux arguments atteignent la même recommandation depuis des prémisses différentes.
Les choix publics ne forment plus une école, et la raison en est qu'ils ont gagné. Une école existe comme camp distinct tant que ses affirmations centrales sont contestées et que ses méthodes lui appartiennent en propre ; elle se dissout quand ces affirmations deviennent des hypothèses et ces méthodes des réglages par défaut que tout le monde emploie sans citation. L'acteur politique rationnel, l'asymétrie de l'action collective, l'analyse de la recherche de rente, la discipline institutionnelle comparée : rien de cela n'appartient plus à un camp de l'école de Virginie argumentant contre un courant dominant. C'est aujourd'hui l'appareil de base de la formation, enseigné en économie politique de deuxième cycle dans tout l'éventail idéologique, employé par des économistes et des politistes qui ne sauraient dire à quelle école ils appartiennent parce que la question n'a plus de sens. Le succès de la tradition se mesure à son invisibilité.
La dissolution se voit dans ce qu'un lecteur cultivé tient aujourd'hui pour acquis. Que les régulateurs puissent être capturés par les industries qu'ils surveillent ; que les programmes à bénéficiaires concentrés et à coûts diffus soient politiquement durables bien au-delà de leur mérite ; que « l'État devrait s'en charger » soit une affirmation à éprouver ; que les agents publics répondent aux incitations de leur charge comme tout le monde : rien de tout cela ne se lit aujourd'hui comme une thèse partisane. Cela se lit comme du bon sens, celui qu'un journaliste emploie sans savoir qu'il a une source, celui qu'un doctorant absorbe avant d'apprendre de qui il vient. C'est la marque d'une tradition absorbée : ses affirmations ont migré du premier plan contesté vers l'arrière-plan inexaminé, de ce pour quoi l'on argumente vers ce à partir de quoi l'on argumente. Une école qui doit défendre ses prémisses est vivante comme école ; une école dont les prémisses sont devenues le point de départ de tous s'est dissoute dans la discipline.
L'aboutissement porte un nom en science politique : la théorie politique positive. Là où les premiers choix publics des années 1960 appliquaient à grands traits le raisonnement économique à la politique, l'institutionnalisme du choix rationnel qui en est sorti, les travaux de Kenneth Shepsle et Barry Weingast dans les années 1980, a braqué l'appareil sur la fine structure des institutions. Leur concept central, l'équilibre induit par la structure, répondait à une énigme que les choix publics avaient héritée d'Arrow : si la simple règle majoritaire cycle sans fin, pourquoi les assemblées réelles produisent-elles des résultats stables ? La réponse est que la structure institutionnelle, c'est-à-dire les compétences des commissions, les règles d'ordre du jour, l'ordre dans lequel les propositions sont examinées et le pouvoir de filtrage de qui décide ce qui vient au vote, contraint le chaos de la règle majoritaire pure en un résultat déterminé. Les cycles que prédisent le théorème d'Arrow et le paradoxe de Condorcet sont réels en principe et domptés en pratique par les règles de l'institution, et étudier comment les règles opèrent ce domptage est ce que fait la théorie politique positive. C'est l'appareil des choix publics devenu une sous-discipline mûre et technique qui n'a plus besoin de s'appeler choix publics.
L'appareil s'est également écoulé vers l'économie politique moderne des institutions, où il est devenu l'ingrédient d'un récit plus large. Les travaux de Daron Acemoglu et James Robinson sur les institutions extractives et inclusives, la thèse de Prospérité, puissance et pauvreté : pourquoi certains pays réussissent mieux que d'autres (2012) selon laquelle la cause profonde de la richesse et de la pauvreté des nations est que leurs institutions soient organisées pour extraire des rentes au profit d'une élite étroite ou pour offrir à tous des incitations à investir, tournent sur une machinerie que les choix publics ont fournie. La recherche de rente est ce à quoi les institutions extractives servent ; l'action collective est la raison pour laquelle des élites étroites peuvent capter l'État contre la majorité diffuse ; la question institutionnelle comparée est celle que pose tout le programme de recherche. L'économie du politique (2000) de Persson et Tabellini a rendu le mariage formel, en intégrant l'électeur médian, le groupe d'intérêt en recherche de rente et l'homme politique maximisateur de budget à des modèles d'équilibre général de la détermination des politiques. Les choix publics ne se sont pas évanouis dans ces programmes. Ils en sont devenus le fondement. L'endroit où la tradition institutionnaliste reprend la question que les choix publics tenaient pour donnée, non pas « comment les acteurs politiques se comportent-ils sous les règles ? » mais « d'où viennent les règles, et pourquoi persistent-elles ? », est le sujet du chapitre sur la tradition institutionnaliste, qui porte la nouvelle économie institutionnelle de Coase et North jusqu'à Acemoglu et Robinson. Les choix publics et cette tradition convergent vers le même aboutissement, l'économie politique moderne, par deux chemins.
L'absorption a été sélective, et la sélection est parlante. La machinerie positive a survécu entière et est devenue fondamentale : l'acteur politique rationnel, l'asymétrie de l'action collective, la recherche de rente, la discipline institutionnelle comparée, le domptage des cycles par la structure, tout cela est aujourd'hui intégré à la boîte à outils de l'économie politique, formalisé dans les modèles de Persson et Tabellini, déployé dans le récit d'Acemoglu et Robinson, enseigné sans citation. Les ambitions plus grandes de la première tradition s'en sont moins bien tirées. La version la plus forte du projet constitutionnel déductif, l'espoir qu'on pourrait dériver, du modèle de l'agent politique intéressé, un ensemble déterminé de règles constitutionnelles auxquelles des individus rationnels consentiraient à l'unanimité derrière le voile, s'est révélée sous-déterminer les règles qu'elle cherchait, parce que le choix entre constitutions réalisables dépend de jugements de valeur et d'attitudes face au risque que le modèle ne fixe pas. Et les applications les plus polémiques, celles qui traitaient tout acte de l'État comme présumément une extraction de rente, n'ont pas survécu au contact de la discipline institutionnelle comparée que la tradition fournissait elle-même, puisque cette discipline exige que la présomption soit éprouvée.
La reconnaissance institutionnelle est venue en 1986, quand James Buchanan a reçu le prix Nobel « pour avoir développé les fondements contractuels et constitutionnels de la théorie de la décision économique et politique ». La citation honorait l'économie politique constitutionnelle du Calcul du consentement, le geste fondateur, vingt-quatre ans plus tard, certifié comme un apport permanent à la discipline. À cette date, la machinerie qu'il avait lancée se dissolvait déjà dans le courant dominant dont elle s'était tenue à l'écart. L'absorption justifie le verdict : les choix publics furent une réussite méthodologique authentique et durable, et non l'artefact idéologique que leur reprochent leurs critiques, parce que leur noyau positif s'est révélé transportable d'un bout à l'autre de l'échiquier politique et est devenu appareil par défaut, tandis que le programme de réforme constitutionnelle que Buchanan y avait attaché est resté un projet normatif séparable que la science n'a ni prouvé ni exigé. La tradition a cessé d'être une école parce que ses méthodes sont devenues la façon dont le courant dominant analyse les institutions politiques, ce qui est la victoire la plus complète qu'un mouvement intellectuel puisse remporter, et la plus difficile à voir. La grappe d'époque de la frise chronologique de l'histoire de la pensée économique qui entoure cette tradition, les figures de la contre-révolution macroéconomique avec lesquelles elle s'est alliée, les penseurs institutionnels modernes vers lesquels elle s'est écoulée, montre les voisins de la filiation, alors même que les nœuds des choix publics eux-mêmes ne figurent pas encore sur le graphe.
Littérature citée : Wicksell, Recherches de théorie financière (Finanztheoretische Untersuchungen, 1896). Arrow, Choix collectifs et préférences individuelles (Social Choice and Individual Values, 1951). Black, « Du fondement rationnel de la décision de groupe » (On the Rationale of Group Decision-Making, 1948) ; La théorie des comités et des élections (The Theory of Committees and Elections, 1958). Downs, Une théorie économique de la démocratie (An Economic Theory of Democracy, 1957). Buchanan et Tullock, Le calcul du consentement (The Calculus of Consent, 1962). Olson, Logique de l'action collective (The Logic of Collective Action, 1965) ; Grandeur et décadence des nations (The Rise and Decline of Nations, 1982). Tullock, « Les coûts en bien-être des droits de douane, des monopoles et du vol » (The Welfare Costs of Tariffs, Monopolies, and Theft, 1967). Demsetz, « Information et efficience : un autre point de vue » (Information and Efficiency: Another Viewpoint, 1969). Niskanen, Bureaucratie et gouvernement représentatif (Bureaucracy and Representative Government, 1971). Stigler, « La théorie de la réglementation économique » (The Theory of Economic Regulation, 1971). Krueger, « L'économie politique de la société de recherche de rente » (The Political Economy of the Rent-Seeking Society, 1974). Nordhaus, « Le cycle politico-économique » (The Political Business Cycle, 1975). Buchanan et Wagner, La démocratie en déficit (Democracy in Deficit, 1977). Brennan et Buchanan, Le pouvoir d'imposer (The Power to Tax, 1980). Shepsle et Weingast, « L'équilibre induit par la structure et le choix législatif » (Structure-Induced Equilibrium and Legislative Choice, 1981). Acemoglu et Robinson, Prospérité, puissance et pauvreté : pourquoi certains pays réussissent mieux que d'autres (Why Nations Fail, 2012). Persson et Tabellini, L'économie du politique (Political Economics, 2000).