Imaginez un gouvernement fraîchement installé, avec un Trésor, un parlement et un pays à administrer. Il doit lever de l'argent, et toute manière d'en lever prélève sur l'économie plus qu'elle ne verse au Trésor. Il doit décider quoi acheter avec cet argent, quels biens il fournira lui-même et lesquels il laissera au marché. Il doit décider qui assurer contre les accidents de la vie, et avec quelle générosité, sachant que l'assurance modifie le comportement de l'assuré. Il doit décider combien transférer des ménages aisés vers les ménages modestes, sachant qu'une partie de ce qu'il transfère se perd en chemin. Et il doit décider lesquelles de ces tâches reviennent à la capitale et lesquelles à la mairie. L'économie publique est l'appareil analytique qui sert à prendre ces décisions.
Les chapitres précédents ont construit les outils que celui-ci emploie. Le surplus, la perte sèche et l'incidence fiscale viennent du chapitre sur le bien-être ; les biens publics, les externalités, la sélection adverse et l'aléa moral viennent du chapitre sur les défaillances du marché. La question y était diagnostique : où le marché livré à lui-même échoue-t-il ? Elle est ici prescriptive : puisqu'il échoue, et puisque les instruments de l'État sont eux aussi imparfaits, que doit faire l'État au juste ? Ce déplacement bute à chaque pas sur une seule et même tension. Presque tout ce qu'un gouvernement fait pour rendre la répartition du bien-être plus égale rend aussi l'économie moins efficiente, et presque tout ce qu'il fait pour gagner en efficience ne change rien à la répartition. Cette tension, c'est l'arbitrage équité-efficience.
L'exposé suit l'ordre dans lequel le gouvernement rencontre lui-même les questions : qui supporte réellement un impôt et ce que coûte sa levée, ce que l'État doit fournir, quel barème fiscal est le meilleur une fois admis que l'impôt fausse les comportements, comment assurer les citoyens contre le risque, combien redistribuer et à quel prix, comment concevoir les transferts sans détruire l'incitation au travail, et quel niveau de gouvernement doit se charger de chacune de ces tâches. Tout au long, l'appareil est présenté tel qu'il s'enseigne aujourd'hui : les modèles formels tiennent dans les encadrés réservés au lecteur formel, et un lecteur qui n'en ouvrira aucun repartira tout de même capable d'argumenter chaque résultat.
Prérequis : surplus, perte sèche et incidence fiscale (Ch. 3) ; biens publics, condition de Samuelson, externalités, sélection adverse et aléa moral (Ch. 4). Utile mais non indispensable : les choix travail-loisir et intertemporel du consommateur (Ch. 5), la contrainte budgétaire de l'État (Ch. 16) et les mesures d'élasticité du chapitre d'économétrie (Ch. 10).
Un gouvernement décide de tirer des recettes de la vente d'un bien et inscrit l'impôt dans la loi comme une charge pesant sur le vendeur. Les vendeurs protestent qu'ils vont le supporter, les acheteurs se félicitent d'y échapper. Les deux se trompent. Celui qui remet légalement l'argent au fisc, c'est-à-dire l'incidence légale, n'a rien à voir avec celui que l'impôt appauvrit en fin de compte, c'est-à-dire l'incidence économique. Le marché réaffecte la charge par le prix, et il le fait selon une règle qui ignore entièrement la lettre du texte de loi.
Lorsqu'une taxe unitaire de $t$ est instaurée, le prix payé par l'acheteur et le prix conservé par le vendeur s'écartent exactement de $t$. De combien le prix de l'acheteur monte et celui du vendeur baisse dépend du côté du marché qui peut le plus facilement se retirer. Un acheteur dont la demande est élastique, qui dispose de nombreux substituts et n'a aucune urgence, réduit ses achats plutôt que de payer beaucoup plus : le prix du vendeur doit alors baisser pour que le bien continue de s'écouler, et c'est le vendeur qui supporte la taxe. Un vendeur dont l'offre est élastique, capable de redéployer ses ressources ailleurs, se retire plutôt que d'absorber la taxe : le prix de l'acheteur doit alors monter, et c'est l'acheteur qui la supporte. La règle générale est que le côté inélastique en supporte davantage, en proportion des élasticités.
Avec $\varepsilon_d$ l'élasticité (en valeur absolue) de la demande et $\varepsilon_s$ celle de l'offre, l'acheteur absorbe une fraction $\varepsilon_s/(\varepsilon_s+\varepsilon_d)$ de la taxe unitaire. L'expression est symétrique : la part supportée par chaque côté est gouvernée par l'élasticité de l'autre côté. Rien n'y renvoie à l'assignation légale, ce qui confirme le résultat d'indépendance : prélever la même taxe $t$ sur l'acheteur plutôt que sur le vendeur laisse l'Éq. 25.1 inchangée.
Pourquoi c’est important : L'impôt est un coin enfoncé entre ce que paie l'acheteur et ce que reçoit le vendeur. Celui qui peut le plus facilement changer de comportement en réponse, cesser d'acheter, cesser de vendre, y échappe pour l'essentiel, et la charge glisse vers le côté qui est coincé. Une taxe sur les cigarettes pèse surtout sur les fumeurs, parce qu'on n'arrête pas de fumer pour quelques cents ; une taxe sur un produit de luxe qui a des substituts proches pèse surtout sur les entreprises qui le fabriquent, parce que les clients achètent simplement autre chose. La loi désigne un payeur, le marché la contredit. Faites glisser les élasticités sur la figure et regardez le partage de la charge se déplacer, tandis que le commutateur d'incidence légale ne change absolument rien.
Lever des recettes serait sans coût si les comportements ne changeaient jamais. Ils changent : la taxe pousse la quantité échangée en dessous du niveau où le bien valait plus pour son acheteur qu'il ne coûtait à son vendeur, et chacun de ces échanges abandonnés était un gain qui ne se fera jamais. Le surplus perdu est la perte sèche de la taxe. À la différence des recettes, qui passent du contribuable au Trésor, la perte sèche ne profite à personne.
La charge excédentaire d'une petite taxe vaut approximativement la moitié de l'élasticité compensée pertinente $\varepsilon$, multipliée par le carré de la taxe proportionnelle $(t/p)^2$ et par la dépense $pQ$. Le trait décisif est le carré : doubler le taux quadruple à peu près la perte sèche. Les premières unités de prélèvement ne coûtent presque rien, le triangle partant d'un point, tandis que chaque point de taux supplémentaire coûte plus cher que le précédent. C'est l'élasticité compensée, et non l'élasticité non compensée, qui apparaît, parce que la perte sèche est la pure distorsion de substitution, une fois retiré l'effet de revenu de la taxe.
Pourquoi c’est important : Le coût d'un impôt croît bien plus vite que l'impôt lui-même. Une petite taxe se place dans un coin où les échanges qu'elle tue ne valaient guère la peine d'être faits : elle ne détruit presque rien tout en rapportant de l'argent réel. C'est pourquoi les petites taxes à assiette large sont l'instrument de référence des finances publiques. Mais le coût grimpe avec le carré du taux : un taux deux fois plus élevé fait à peu près quatre fois plus de dégâts. C'est ce fait qui rend les économistes méfiants devant les taux très élevés sur tout ce qui est élastique. Sur la figure, déplacez le curseur du taux et regardez le triangle gonfler : quand vous doublez le taux, l'aire affichée quadruple à peu près.
Figure 25.1. Incidence fiscale et triangle de Harberger. Le coin fiscal sépare les prix. La charge pèse davantage sur le côté inélastique, quel que soit le côté que la loi désigne. Le triangle ombré est la perte sèche, et monter le curseur du taux le fait croître avec le carré du taux. Déplacez les curseurs pour explorer.
Ces deux faits, à savoir que la charge tombe sur le côté inélastique et que le coût croît avec le carré du taux, installent déjà la tension qui organise le domaine. Un gouvernement qui ne se soucierait que d'efficience taxerait les choses les plus inélastiques qu'il pourrait trouver, puisque ces taxes modifient le moins les comportements et détruisent donc le moins de surplus. Mais les choses les plus inélastiques sont souvent des biens de première nécessité, achetés en quantités comparables par les riches et par les pauvres : les taxer lourdement frappe donc les pauvres le plus durement. L'efficience pointe dans un sens et l'équité dans l'autre. Lever les recettes coûte quelque chose de réel. Reste à savoir ce que l'État doit acheter avec.
Le nouveau gouvernement de Meridia a besoin de recettes et se tourne d'abord vers ce qui paraît facile : une taxe sur le pain, que tout le monde achète et que personne ne cesse d'acheter. Le ministère des Finances s'en réjouit : la demande de pain est presque parfaitement inélastique, si bien que la taxe rapporte de l'argent en ne supprimant presque aucun échange, avec un petit triangle de Harberger. Le ministère des Affaires sociales objecte alors. C'est précisément parce que le pain est inélastique que les ménages de Meridia ne peuvent pas échapper à la taxe en achetant moins, et comme les ménages pauvres consacrent une part plus grande de leur revenu au pain, c'est sur eux que la charge tombe le plus durement. La même inélasticité qui rend la taxe efficiente la rend régressive. Meridia a rencontré l'arbitrage équité-efficience dès son premier jour, et n'a encore rien décidé.
L'État doit-il construire le phare, ou subventionner une entreprise privée pour qu'elle le construise ? La question n'a de mordant qu'à cause d'une propriété du phare que le chapitre sur les défaillances du marché a nommée : sa lumière, une fois allumée, éclaire tous les navires à la fois, et l'usage qu'un navire en fait ne retranche rien à celui d'un autre. Un bien doté de cette propriété, non rival en consommation et difficile à refuser aux non-payeurs, ne peut pas se vendre comme se vend le pain, parce que le mécanisme des prix qui alloue le pain n'a aucune prise sur lui. Chaque navire préférerait laisser un autre capitaine payer la lumière et passer devant gratuitement. Le marché sous-fournit le phare parce que le comportement rationnel de passager clandestin est l'équilibre.
Pour un bien privé ordinaire, le marché trouve la quantité efficiente en additionnant la demande horizontalement : à un prix donné, chacun achète jusqu'à ce que son bénéfice marginal égale ce prix, et les quantités s'additionnent. Un bien public inverse cela. Comme tout le monde consomme en même temps la même quantité unique, la question devient : quel bénéfice la population entière tire-t-elle d'une unité supplémentaire du bien partagé ? Les bénéfices marginaux s'additionnent donc verticalement, en empilant l'évaluation marginale que chaque ménage fait de la même unité supplémentaire, et le niveau efficient se situe là où cette somme verticale rejoint le coût marginal de la fourniture. C'est la condition de Samuelson. Le passage de la sommation horizontale à la sommation verticale est ce que la fourniture publique ajoute au cas du bien privé.
Ici, $\text{MRS}_i$ est le taux marginal de substitution du ménage $i$ entre le bien public et un numéraire privé, c'est-à-dire sa disposition marginale à payer pour une unité de plus, et $\text{MRT}$ est le taux marginal de transformation, soit les unités de bien privé abandonnées pour produire une unité de plus du bien public (son coût marginal). Le taux marginal de transformation est le pendant, du côté de la production, du taux marginal de substitution, et il mesure la pente de la frontière des possibilités de production de l'économie. L'équilibre de passager clandestin, lui, fait que chaque ménage ne contribue que jusqu'à ce que son propre $\text{MRS}_i = \text{MRT}$, en ignorant le bénéfice que sa contribution procure à tous les autres, ce qui place la fourniture bien en dessous du niveau de Samuelson.
Pourquoi c’est important : Pour une miche de pain, on se demande combien de miches produire et on les répartit, une par acheteur. Pour un lampadaire, tous les habitants de la rue reçoivent la même lumière en même temps : la question est donc de savoir avec quelle intensité l'éclairer, et la réponse consiste à additionner ce que cette luminosité supplémentaire vaut pour chaque riverain à la fois, puis à ajouter de la lumière tant que ce total vaut encore le coût. C'est cet empilement vertical des petits bénéfices de chacun qui explique qu'un lampadaire méritant d'être installé soit un lampadaire qu'aucun riverain ne paierait seul. Les contributions volontaires restent insuffisantes parce que chacun ne compte que sa propre part du bénéfice. Sur la figure, basculez entre sommation verticale et sommation horizontale et regardez le niveau efficient bondir. Le repère du passager clandestin se situe bien en dessous.
Figure 25.2. Fourniture d'un bien public par sommation verticale. Les courbes de bénéfice marginal de trois ménages sont empilées verticalement, et le niveau efficient est celui où la somme verticale croise le coût marginal. Le niveau de passager clandestin, où chacun ne contribue qu'à hauteur de son propre bénéfice, se situe en dessous. Basculez vers la sommation horizontale pour voir comment un bien privé est tarifé. Déplacez les curseurs pour explorer.
La condition de Samuelson dit au gouvernement quelle quantité de bien public pur fournir, mais l'essentiel de ce que les gouvernements fournissent réellement n'est pas pur. Deux catégories intermédiaires comptent. Un bien tutélaire est un bien que l'État fournit ou subventionne alors même que le marché pourrait le fournir, l'école et les soins de base pouvant se vendre sur le marché privé, parce que, laissés à eux-mêmes, les gens sont jugés en acheter trop peu pour leur propre bien, ou pour des raisons paternalistes ou comportementales. L'argument tient à la question de savoir si les choix des individus suivent bien leur propre bien-être. Cette justification s'appuie sur l'appareil comportemental, biais du présent, goûts futurs mal anticipés, cadrage, développé dans le chapitre d'économie comportementale.
Entre le bien public pur (le fournir publiquement, le financer par l'impôt) et le bien privé pur (laisser le marché le tarifer) se logent les biens de club, non rivaux jusqu'à la congestion mais exclusifs, de sorte qu'un prix peut être demandé à l'entrée. Un pont à péage peu fréquenté sert une voiture de plus sans coût pour les autres, comme un bien public ; une fois engorgé, chaque voiture ralentit les autres, comme un bien privé. Le problème de taille de club de Buchanan met ces deux effets en balance : un club plus grand répartit le coût fixe sur davantage de membres mais aggrave la congestion, et l'adhésion optimale se situe là où l'économie procurée par la cotisation d'un membre de plus compense tout juste l'encombrement que ce membre ajoute. La palette de fourniture va donc du marché au club puis au public, et la première décision de conception de l'État est d'y placer correctement chaque bien. Une fois décidé ce qu'il fournit, le gouvernement doit lever les recettes pour le payer, et comme l'impôt fausse les comportements, choisir ce barème est le problème le plus difficile.
La côte de Meridia a besoin d'un phare et ses villes d'écoles maternelles. Le phare est facile une fois que le ministère en voit la structure : aucune compagnie maritime ne paiera pour une lumière devant laquelle toutes les autres passeront gratuitement, et la lumière ne coûte rien de plus par navire ; Meridia le fournit donc directement et le finance sur les recettes générales, en bien public de manuel. Les écoles maternelles sont plus difficiles. Un marché privé pourrait exister, ce n'est donc pas une défaillance de passager clandestin ; l'argument en faveur d'un financement public repose sur l'idée que les parents, laissés à eux-mêmes, sous-investissent dans l'éducation de la petite enfance au regard du gain de long terme de leurs enfants. Meridia traite l'école maternelle comme un bien tutélaire et la subventionne, tout en laissant le pont à péage sur le fleuve en bien de club, tarifé à l'entrée, dimensionné pour que les péages perçus d'un usager quotidien de plus compensent tout juste l'encombrement que cet usager ajoute.
Supposons que le gouvernement doive lever une somme fixe et puisse taxer plusieurs biens. La loi du carré de la section précédente rend la répartition décisive : la perte sèche d'une taxe croît avec le taux et avec la réactivité de la quantité taxée. La manière efficiente de lever des recettes données consiste donc à s'appuyer sur les biens dont les quantités réagissent le moins, parce que les taxer modifie le moins les comportements, et détruit donc le moins de surplus. C'est la règle de Ramsey, qui dans sa forme la plus simple prescrit de fixer les taux de taxation de sorte que la réduction proportionnelle de la demande compensée soit la même pour chaque bien, ce qui, sous les hypothèses standard, revient à taxer chaque bien à peu près en proportion inverse de son élasticité.
Dans le problème général de Ramsey, le planificateur minimise la charge excédentaire totale sous contrainte de recettes, et les conditions du premier ordre égalisent la réduction proportionnelle des quantités compensées entre les biens. Sous l'hypothèse simplificatrice de demandes indépendantes (pas d'effets de prix croisés), cela se ramène à la règle d'élasticité inverse représentée ici : la taxe proportionnelle sur le bien $k$ varie en raison inverse de sa propre élasticité compensée $\varepsilon_k$. Le résultat est purement une prescription d'efficience : il minimise la distorsion causée par la levée des recettes et ne dit rien de qui s'en trouve appauvri.
Pourquoi c’est important : S'il vous faut collecter une somme fixe et que chaque taxe détruit des échanges, collectez-la là où le moins d'échanges mourront : taxez ce que les gens continueront d'acheter de toute façon. Voilà toute la logique d'efficience. Et elle porte un aiguillon que le gouvernement ne peut pas éviter : ce que les gens continuent d'acheter quel que soit le prix, ce sont les biens de première nécessité, et les taxer lourdement est ce qui frappe le plus durement les pauvres. Le système de taxation des biens le plus efficient est régressif presque par construction. Sur la figure, cherchez la répartition entre deux biens et regardez la charge excédentaire totale atteindre son minimum là où le bien inélastique porte le taux le plus lourd, puis remarquez que le bien inélastique est le bien de première nécessité.
Figure 25.3. Affectation des taxes selon la règle d'élasticité inverse de Ramsey. La charge excédentaire totale en fonction de la manière dont un objectif de recettes fixé est réparti entre un bien inélastique et un bien élastique ; elle est minimale lorsque davantage de recettes proviennent du bien inélastique. L'annotation sur la régressivité s'affiche lorsque le bien de première nécessité porte le taux le plus lourd. Déplacez les curseurs pour explorer.
Le problème de la taxation des biens traite la régressivité comme un effet secondaire regrettable. L'impôt sur le revenu l'affronte de face, parce que c'est sur lui que repose l'équité. James Mirrlees a posé le problème dans sa forme moderne : un gouvernement veut redistribuer des hauts revenus vers les bas revenus mais ne peut pas observer l'aptitude, seulement le revenu. S'il taxe lourdement les hauts revenus, les plus aptes ont moins de raisons de gagner. Pire, un haut revenu peut toujours choisir de travailler moins et de se donner l'air d'un bas revenu, si bien que tout barème redistributif doit être conçu pour qu'aucun type ne préfère en imiter un plus bas. C'est un problème de sélection, la même logique de compatibilité incitative que développe le chapitre sur la conception de mécanismes, appliquée aux revenus de toute la population. L'impôt sur le revenu optimal est le barème qui achète le plus de redistribution, net de la production qu'il décourage.
Pour le tout sommet de la distribution, le problème a une réponse nette. Peter Diamond et Emmanuel Saez ont montré que le taux marginal supérieur optimal met en balance trois forces. La première pousse le taux à la hausse : un haut revenu dispose d'un revenu élevé au-dessus de n'importe quel seuil, si bien que chaque point de taux supplémentaire rapporte beaucoup sur cette base inframarginale. La deuxième le pousse à la baisse : un taux plus élevé conduit les hauts revenus à déclarer moins, à travailler moins, à contourner davantage, et l'intensité de cette réaction est l'élasticité du revenu imposable, $e$. La troisième fixe le plancher : la valeur que la société accorde à un dollar de plus entre les mains d'un haut revenu plutôt que redistribué, autrement dit le poids social attaché au bien-être des riches. Quand ce poids est essentiellement nul, quand le gouvernement ne se soucie que des recettes prélevées au sommet pour les dépenser au profit de tous les autres, la formule se réduit à une seule expression en fonction de l'élasticité et de la forme de la queue supérieure.
Dans la limite de maximisation des recettes (poids nul accordé au bien-être du sommet), le taux marginal supérieur optimal $\tau^{*}$ dépend de l'élasticité du revenu imposable $e$ et du paramètre de queue de Pareto $a$ qui décrit l'épaisseur du haut de la distribution des revenus (empiriquement $a \approx 1.5$–$2$). Le taux baisse de façon monotone quand $e$ monte : plus les hauts revenus réagissent à l'impôt, plus le taux qui maximise les recettes est bas. Avec un poids positif accordé au bien-être des hauts revenus, l'optimum est plus bas encore. Tout le désaccord de politique économique sur les taux supérieurs est, formellement, un désaccord sur la valeur de $e$.
Pourquoi c’est important : Le meilleur taux supérieur d'imposition résulte d'un tir à la corde entre trois tractions. Ce qui tire le taux vers le haut : un haut revenu dispose d'un revenu énorme au-dessus du seuil, si bien que chaque point d'impôt supplémentaire rapporte de l'argent réel sans perte comportementale supplémentaire sur les dollars qu'il continue de gagner de toute façon. Ce qui le tire vers le bas : taxez-le plus fort et il déclare moins, travaille moins, s'abrite davantage, s'en va, et la force avec laquelle il tire en retour est le seul et unique chiffre, l'élasticité, que personne n'a réussi à fixer. Ce qui fixe le plancher : ce que vaut, selon vous, un dollar dans la poche d'un milliardaire par rapport à celle d'une famille pauvre. Le taux où la corde s'immobilise est l'optimum. Sur la figure, relevez l'élasticité et regardez le taux optimal descendre, car c'est le comportement qui résiste qui rend les taux élevés contre-productifs.
Figure 25.4. Le taux marginal supérieur optimal de Diamond-Saez en fonction de l'élasticité du revenu imposable. Le taux optimal baisse quand l'élasticité monte. La bande ombrée marque l'intervalle contesté que retient le courant dominant pour l'élasticité ; le désaccord sur le bon taux supérieur, c'est au fond cette bande. Déplacez les curseurs pour explorer.
La position du courant dominant sur le taux supérieur n'est pas fixée. L'ingrédient décisif est l'élasticité du revenu imposable. Saez et ses collaborateurs ont plaidé pour des élasticités relativement faibles sur les revenus ordinaires, ce qui implique des taux supérieurs optimaux de l'ordre de cinquante à soixante-dix pour cent, au motif qu'une grande part de la réaction apparente aux taux élevés relève de l'évitement et du transfert de revenus, qu'une meilleure conception de l'impôt peut endiguer, plutôt que d'une véritable baisse de l'effort productif. D'autres lisent les mêmes données comme montrant des réactions comportementales plus fortes, ce qui pousse le taux optimal bien en dessous de cet intervalle. Le centre de gravité du courant dominant se situe à un taux supérieur substantiel mais non confiscatoire, même si le chiffre repose sur une élasticité que la profession n'a pas réussi à fixer. La figure montre le désaccord sous forme de bande.
Les taxes sur les biens de Meridia étaient efficientes et régressives, si bien que le gouvernement se tourne vers l'impôt sur le revenu pour faire le travail redistributif. Son premier réflexe, un taux très élevé sur les hauts revenus, se heurte de plein fouet au problème de sélection : les plus aptes peuvent toujours gagner moins et se donner l'air ordinaires, et le barème doit donc être conçu en prévision de cette imitation. Les analystes de Meridia calculent le taux supérieur qui maximise les recettes et constatent qu'il dépend entièrement d'un seul chiffre : de combien le revenu déclaré des hauts revenus se contracte quand on le taxe. Ne parvenant pas à le fixer, ils publient un intervalle plutôt qu'un point et retiennent un taux supérieur substantiel, proche du haut de la fourchette impliquée par l'élasticité, avec la réserve explicite que si la réaction comportementale s'avère plus forte que supposé, le taux est trop élevé.
Un travailleur veut s'assurer contre la perte de son emploi, un ménage contre la maladie catastrophique, une personne âgée contre le risque de survivre à son épargne. En principe, un marché privé pourrait vendre chacune de ces assurances. En pratique, ces marchés s'étiolent ou disparaissent, et la raison est celle qu'a nommée le chapitre sur les défaillances du marché : la sélection adverse. Ceux qui veulent le plus une assurance chômage sont ceux qui risquent le plus d'être licenciés ; ceux qui veulent le plus une assurance santé sont ceux qui s'attendent à tomber malades. Un assureur incapable de les distinguer doit tarifer pour les pires risques, ce qui chasse les bons risques, ce qui fait encore monter le prix, jusqu'à ce que le marché se délite. L'État dispose d'un levier qu'aucun assureur privé n'a : la contrainte. En obligeant chacun à entrer dans la mutualisation, il empêche les bons risques d'en sortir, et la mutualisation tient. C'est là l'argument économique propre à l'assurance sociale.
La contrainte résout la sélection adverse mais réintroduit l'autre problème classique de l'assurance : l'aléa moral. Un travailleur assuré cherche moins ardemment un nouvel emploi ; un patient assuré consomme plus de soins ; un titulaire de rente viagère échappe à la discipline d'une retraite financée sur sa propre épargne. Plus l'assurance est généreuse, plus elle lisse la consommation quand le mauvais événement survient, ce qui est son bénéfice, et plus elle émousse l'incitation à éviter ou à écourter ce mauvais événement, ce qui est son coût. La générosité optimale se situe là où les deux s'équilibrent. Martin Baily et Raj Chetty ont formalisé cela pour l'assurance chômage : le taux de remplacement optimal est celui pour lequel le bénéfice marginal de lissage de la consommation d'une indemnité plus généreuse égale tout juste son coût marginal en aléa moral.
Dans la condition de Baily-Chetty, le taux de remplacement optimal égalise un terme de bénéfice, proportionnel au coefficient d'aversion relative au risque $\gamma$ multiplié par la chute proportionnelle de consommation $\Delta c/c$ que l'indemnité évite, et un terme de coût, l'élasticité du comportement assuré (ici la durée du chômage $D$) par rapport à l'indemnité. La condition est un résultat de statistiques suffisantes : elle ne requiert que la chute de consommation observable, une mesure de l'aversion au risque et l'élasticité comportementale, et non un modèle structurel entièrement spécifié. Quand l'élasticité comportementale monte, le terme de coût grossit et le taux de remplacement optimal baisse.
Pourquoi c’est important : L'assurance est une balançoire. D'un côté, le soulagement qu'elle achète : un travailleur licencié qui verrait sinon son niveau de vie s'effondrer garde de quoi vivre, et ce lissage vaut très cher quand la chute serait brutale et que le travailleur la redoute. De l'autre, le relâchement qu'elle induit : payé la plus grande partie de son salaire pour rester au chômage, un travailleur met plus longtemps à retrouver un emploi. Le bon taux de remplacement est celui où la balançoire s'équilibre : assurer contre la souffrance, mais pas si généreusement qu'on paie les gens à rester hors de l'emploi. Et le point d'équilibre se déplace : plus le comportement réagit fortement à l'indemnité, plus la balançoire penche vers moins d'assurance. Sur la figure, relevez l'élasticité d'aléa moral et regardez le taux de remplacement optimal glisser vers le bas.
Figure 25.5. L'équilibre assurance-incitations de Baily-Chetty. Le bénéfice marginal de lissage de la consommation (décroissant avec le taux de remplacement) et le coût marginal en aléa moral (croissant avec lui) se croisent au taux de remplacement optimal. Relever l'élasticité d'aléa moral redresse la courbe de coût et fait glisser le point de croisement, c'est-à-dire le taux optimal, vers le bas. Déplacez les curseurs pour explorer.
Les trois plus grands programmes de l'État-providence sont ce même appareil appliqué à trois risques. L'assurance chômage est le problème de Baily-Chetty dans sa forme native, et le travail empirique se concentre sur l'élasticité de la durée, c'est-à-dire de combien les assurés restent plus longtemps au chômage, qui est le coût en aléa moral contre lequel le taux de remplacement optimal fait la balance. Les retraites publiques répondent à une autre défaillance : le marché privé des rentes viagères est étroit à cause de la sélection adverse (ceux qui achètent des rentes s'attendent à vivre longtemps), si bien que l'État mutualise obligatoirement le risque de longévité et permet à chacun de lisser sa consommation sur une vie dont il ne peut pas prévoir la durée. L'assurance maladie publique répond à la sélection adverse dans sa forme la plus aiguë, puisque ce sont les malades qui veulent le plus être couverts, et l'argument en faveur d'une mutualisation obligatoire ou à payeur unique est qu'elle défait le délitement dont souffre un marché volontaire de l'assurance santé.
Cet exemple des retraites met au jour une distinction qui traverse tout l'État-providence. Un même transfert peut faire deux choses différentes. Quand une retraite prélève sur les années d'activité d'un travailleur et lui verse une pension une fois à la retraite, le bénéficiaire est le futur de ce même travailleur, et le transfert est de l'assurance : il lisse la consommation d'une personne dans le temps et face au risque d'une durée de vie inconnue. Quand une retraite prélève davantage sur ceux qui ont beaucoup gagné au cours de leur vie et verse davantage à ceux qui ont peu gagné, le bénéficiaire est un autre ménage, et le transfert est de la redistribution : il déplace des ressources le long de la distribution. Les programmes réels mêlent les deux, et lequel domine varie selon le programme. Une retraite contributive forfaitaire est surtout de l'assurance ; une allocation de vieillesse sous condition de ressources est surtout de la redistribution.
Figure 25.6. La même retraite, décomposée. Le transfert total d'une retraite par répartition stylisée, séparé en sa composante d'assurance dans le temps (la consommation de cycle de vie lissée du travailleur lui-même) et sa composante de redistribution entre ménages (des forts vers les faibles revenus sur l'ensemble de la vie). À mesure que la formule de calcul devient plus progressive, la part de redistribution grandit et la part d'assurance rétrécit. Basculez la progressivité pour voir le mélange se déplacer.
Les assureurs chômage privés de Meridia s'étaient effondrés : seuls les travailleurs qui craignaient le licenciement souscrivaient, les prix ont monté, les autres sont partis, le marché s'est délité. Le gouvernement rend la couverture obligatoire, rétablissant la mutualisation, puis doit choisir jusqu'où être généreux. Ses analystes mesurent la chute de consommation que subissent les chômeurs de Meridia (forte, ce qui plaide pour la générosité) et l'ampleur avec laquelle les indemnités allongent la durée du chômage (l'élasticité de la durée, qui plaide pour la retenue), et fixent le taux de remplacement là où les deux s'équilibrent. Pour les retraites, ils mutualisent obligatoirement le risque de longévité, puisque nul à Meridia ne sait combien de temps il vivra ; pour la santé, ils imposent une mutualisation unique, puisque les malades seraient sinon les seuls acheteurs. Lorsqu'un critique fait observer que la retraite prend aussi aux riches plus qu'elle ne leur rend, les analystes de Meridia en conviennent et notent que cette part de la retraite est de la redistribution.
Combien un gouvernement doit-il redistribuer ? La question a deux volets. Le premier est une question de valeurs : quelle importance la société accorde-t-elle à un dollar de plus entre les mains d'un ménage pauvre par rapport à un ménage riche ? Le second est une question positive : quelle part d'un dollar prélevé sur les riches arrive effectivement entre les mains du ménage pauvre, et quelle part se perd en chemin ? L'économie n'a pas de réponse au premier, qui est un jugement sur les priorités sociales, mais elle donne à ce jugement une forme précise, la fonction de bien-être social, et elle a beaucoup à dire sur le second.
La fonction de bien-être social $W$ transforme le profil des utilités individuelles en un ordre social. Deux cas particuliers ancrent le cadran : l'utilitariste $\sum_i u_i$, qui est indifférent à la répartition de l'utilité elle-même et ne redistribue que parce que l'argent a une utilité marginale décroissante, et le rawlsien $\min_i u_i$, qui évalue la société d'après son membre le plus mal loti et redistribue donc jusqu'à ce que le bas ne puisse plus être relevé. Une forme à élasticité constante $W = \sum_i u_i^{1-\rho}/(1-\rho)$ couvre les deux à mesure que le paramètre d'aversion à l'inégalité $\rho$ passe de $0$ (utilitariste) vers $\infty$ (rawlsien).
Le volet positif de la question est le « seau percé » d'Arthur Okun. En portant l'eau des riches vers les pauvres, le seau fuit : une partie de chaque dollar transféré se perd en frais de gestion et, plus important encore, dans les distorsions comportementales que les sections précédentes ont mesurées, à savoir que les impôts qui financent le transfert découragent l'effort et que le transfert lui-même peut émousser l'incitation du bénéficiaire à gagner sa vie. Un dollar prélevé sur les riches arrive donc en valant moins d'un dollar. Que la redistribution en vaille la peine dépend conjointement du poids que la société accorde au bénéficiaire (la fonction de bien-être social) et de l'ampleur de la fuite (la magnitude empirique des distorsions). Avec une petite fuite et un souci marqué des pauvres, presque tout transfert mérite d'être fait ; avec une grande fuite et un souci faible, même un transfert modeste échoue au test.
La variation de bien-être social produite par un dollar marginal de redistribution est le gain distributif, soit l'écart entre la valeur sociale marginale $g$ d'un dollar pour le bénéficiaire et pour le donateur, écart grand sous un $W$ rawlsien et petit sous un $W$ quasi utilitariste une fois les revenus rapprochés, moins la fuite $L$, c'est-à-dire la perte par dollar due à la gestion et à la perte sèche comportementale de l'impôt de financement et des effets incitatifs propres au transfert. La redistribution mérite d'être étendue tant que $dW > 0$ et s'arrête à $dW = 0$, qui est la frontière équité-efficience des transferts. Les deux termes sont nécessaires : le signe de $dW$ peut être inversé en changeant soit $W$, soit $L$.
Pourquoi c’est important : Chaque dollar redistribué arrive en valant moins d'un dollar : une partie fuit en paperasse, mais surtout en travail et en effort que l'impôt de financement et l'allocation découragent ensemble. Que le transfert en vaille la peine se ramène à deux choses, et des gens raisonnables qui s'accordent sur toute l'économie peuvent quand même être en désaccord. La première est le poids que vous donnez à un dollar dans la poche d'une famille pauvre par rapport à un dollar dans celle d'une famille riche : un jugement de valeur. La seconde est l'ampleur réelle de la fuite : un fait contesté. Sur la figure, réglez une petite fuite et un souci rawlsien du plus mal loti, et le transfert en vaut manifestement la peine ; poussez la fuite vers le haut ou aplatissez votre souci vers l'utilitarisme pur avec des revenus déjà proches, et le même transfert devient net négatif.
Figure 25.7. Le seau percé et la frontière équité-efficience. La variation nette de bien-être social produite par un dollar de redistribution, lorsque la fuite (perte de gestion plus perte comportementale) et la fonction de bien-être social varient. La courbe trace le bien-être net en fonction de la taille de la fuite, et le verdict devient positif ou négatif selon la FBS et la fuite. Déplacez les curseurs et basculez la FBS pour renverser le verdict.
Où le courant dominant situe-t-il la taille de la fuite ? Sa position est que la fuite est réelle mais, pour une redistribution modérée, plus faible que ne l'affirment les pessimistes les plus tranchés sur l'efficience : la plupart des estimations empiriques de la réaction comportementale aux impôts et transferts qui financent un État-providence modéré sont assez grandes pour compter, mais pas assez pour rendre la redistribution contre-productive. La réserve est que la fuite ne reste pas constante : comme la perte sèche croît avec le carré du taux, le seau fuit beaucoup plus vite à des taux d'imposition élevés et à des taux de retrait des transferts élevés. Un État-providence modéré porte une fuite modeste ; pousser la redistribution jusqu'aux limites du barème se heurte à la loi du carré, et le coût en efficience y grimpe fortement.
Tous les optima vus jusqu'ici, l'impôt optimal, le niveau optimal de fourniture, le taux de remplacement optimal, le transfert optimal, ont supposé un gouvernement qui veut maximiser le bien-être social et qui est compétent pour le faire. C'est une hypothèse forte. Une tradition rivale demande si les gouvernements réels se comportent ainsi, ou s'ils sont capturés par des intérêts organisés, déformés par les incitations des fonctionnaires et des électeurs, et sujets à une défaillance de l'État qui est l'image en miroir de la défaillance du marché. L'appareil adopte ici la posture du planificateur bienveillant parce que c'est elle qui permet de poser le problème de conception. Il n'établit pas que les États réels atteignent les optima qu'il calcule. Ce contre-argument est une tradition à part entière.
L'assurance réglée, Meridia affronte la redistribution proprement dite. Son cabinet s'accorde sur l'économie et se divise sur la question de valeurs : certains pondèrent fortement le sort du plus mal loti, près du pôle rawlsien, et veulent de gros transferts ; d'autres, plus proches de l'utilitarisme une fois les revenus peu éloignés, en veulent peu. Les analystes ne peuvent pas trancher cela, qui relève du jugement, mais ils peuvent chiffrer la fuite. Ils estiment que, pour les transferts modérés en discussion, chaque dollar redistribué arrive à hauteur d'environ soixante-dix cents, le reste étant perdu en frais de gestion et en incitations au travail émoussées. À ce niveau de fuite, les transferts de la faction rawlsienne franchissent la barre et ceux de la faction quasi utilitariste la franchissent tout juste. Les deux camps découvrent que leur désaccord porte sur des valeurs, plus la fuite contestée. Et tous deux acceptent l'avertissement des analystes : s'ils poussent les taux beaucoup plus haut, la loi du carré fera fuir le seau bien plus vite que soixante-dix cents par dollar.
Une fois qu'un gouvernement décide de redistribuer, il doit choisir comment. Le premier choix se joue entre le ciblage et l'universalité. Un transfert sous condition de ressources ne va qu'à ceux dont le revenu est inférieur à un seuil, ce qui concentre les ressources là où le besoin est le plus grand et délivre donc plus d'équité par dollar dépensé. Mais le ciblage a trois coûts. Vérifier l'éligibilité coûte cher en administration ; le ciblage porte une stigmatisation qui décourage le recours parmi les ayants droit ; et surtout, retirer l'allocation à mesure que le revenu monte impose au bénéficiaire un taux marginal d'imposition implicite. Un dollar gagné réduit l'allocation, si bien que le bénéficiaire garde bien moins d'un dollar : le retrait est un impôt en tout sauf le nom, et un impôt lourd. Un transfert universel évite tout cela en allant à chacun quel que soit son revenu, mais il dépense beaucoup pour des ménages qui n'en ont pas besoin et doit être financé par une fiscalité générale plus lourde.
L'impôt négatif sur le revenu de Milton Friedman fut l'idée nette qui tranche le dilemme entre ciblage et universalité : un barème unique et intégré qui verse un minimum garanti à ceux qui n'ont aucun revenu et taxe les gains à taux constant, de sorte que le transfert se retire progressivement au lieu de tomber sur un effet de seuil. Son descendant pratique est le crédit d'impôt sur les revenus du travail, qui va un pas plus loin en conditionnant le transfert au travail. L'EITC comporte trois segments. Dans la phase d'entrée, le crédit croît avec les gains : l'État ajoute à chaque dollar gagné, si bien que le taux marginal d'imposition effectif est négatif et que le programme paie les gens pour travailler. Sur le plateau, le crédit est constant. Dans la phase de sortie, le crédit est retiré à mesure que le revenu monte, ce qui impose un taux marginal implicite positif. La condition de ressources taxe à un taux implicite élevé le premier dollar que gagne un ménage pauvre ; l'EITC subventionne ces premiers dollars et ne reprend que plus tard, en douceur.
Le taux marginal d'imposition effectif (Éq. 25.11) ajoute le taux légal de l'impôt sur le revenu $\tau$ au taux de retrait de l'allocation $\phi$, si bien qu'une allocation retirée au taux $\phi$ taxe les gains exactement comme le ferait un impôt légal de $\phi$. Le barème de l'EITC (Éq. 25.12) verse une subvention au taux $s$ par dollar dans la phase d'entrée (où le taux marginal effectif vaut $-s$, une subvention au travail), maintient le crédit constant sur le plateau (taux marginal effectif égal au seul taux légal) et le retire au taux $\phi$ dans la phase de sortie (taux marginal effectif $\tau + \phi$). Un transfert purement sous condition de ressources est le cas particulier sans phase d'entrée : le taux de retrait plein s'applique dès le premier dollar gagné.
Pourquoi c’est important : Cibler les pauvres par une condition de ressources recèle un piège : comme l'allocation diminue à mesure que vous gagnez, chaque dollar gagné par une personne pauvre lui est en partie repris, si bien qu'elle subit sur son premier dollar une imposition effective plus lourde que celle qu'un riche subit sur son dernier. Le crédit d'impôt sur les revenus du travail renverse cela par le bas : il vous paie davantage quand vous travaillez davantage, si bien que les premiers dollars gagnés sont subventionnés, et ce n'est que plus haut sur l'échelle qu'il retire le crédit, en douceur. Sur la figure, faites monter les gains d'un travailleur à partir de zéro et regardez le taux d'imposition effectif plonger dans le négatif sur la phase d'entrée de l'EITC, rester plat sur le plateau et grimper dans la phase de sortie, puis superposez un transfert sous condition de ressources et voyez qu'il part haut dès le tout premier dollar.
Figure 25.8. Le taux marginal d'imposition effectif le long d'un barème d'EITC. Négatif dans la phase d'entrée (le travail est subventionné), nul plus le taux légal sur le plateau, positif dans la phase de sortie (le crédit est repris). Superposez un transfert sous condition de ressources pour voir son taux implicite élevé s'appliquer dès le premier dollar gagné. Déplacez les curseurs et basculez la superposition.
La redistribution de Meridia pourrait aller aux ménages situés sous un seuil de pauvreté, en ciblage serré. Mais les analystes montrent au cabinet le piège : retirer cette allocation à mesure que les bénéficiaires gagnent taxerait leur premier dollar gagné à plus de cinquante pour cent, et les bénéficiaires du programme subiraient sur un dollar de travail un taux effectif plus lourd que celui que subissent les plus hauts revenus du pays sur le leur. Meridia bâtit donc plutôt un crédit conditionné au travail, sur la logique de Friedman : il complète les bas revenus, si bien que les premiers dollars gagnés par un ménage pauvre de Meridia portent une subvention, et ce n'est qu'à des gains plus élevés que le crédit se retire en douceur. Le cabinet accepte que cela dépense un peu d'argent pour des ménages juste au-dessus du bas de l'échelle, prix à payer pour ne pas punir le travail.
Toutes les décisions vues jusqu'ici supposaient un gouvernement unique. La plupart des pays ont plusieurs échelons, national, régional, local, et la dernière question est de savoir quel échelon doit faire quel travail. C'est le problème d'affectation, et il obéit à une logique d'efficience nette, assortie d'une réserve tranchante. L'argument d'efficience en faveur de la décentralisation est que les collectivités locales peuvent ajuster les biens publics aux goûts locaux. Une ville côtière veut des ports ; une ville de montagne veut des routes pour ses patrouilles de ski ; un panier national unique en fournirait trop à l'une et trop peu à l'autre. Si les ménages peuvent déménager, ils se répartiront d'eux-mêmes dans la juridiction dont le panier de biens publics et d'impôts correspond le mieux à leurs préférences : ils votent avec leurs pieds. Charles Tiebout a montré que cette mobilité peut, en principe, révéler des préférences pour les biens publics locaux que le vote dans une juridiction unique ne révèle pas, et discipliner les collectivités locales par la menace de la sortie.
La réserve est que la mobilité même qui rend la fourniture décentralisée efficiente rend la redistribution décentralisée impossible. Si une ville lève un impôt local pour financer des transferts vers ses pauvres, ses ménages riches peuvent simplement s'installer dans la ville voisine en emportant leur assiette fiscale, tandis que des ménages pauvres viennent s'y installer pour toucher l'allocation. L'impôt redistributif érode sa propre assiette. La redistribution n'est soutenable qu'à un niveau dont nul ne peut aisément sortir, le gouvernement national. Le théorème de décentralisation, le résultat de Wallace Oates, résume l'affectation qui en découle : fournir un bien public localement quand les préférences diffèrent d'une juridiction à l'autre et que les effets de débordement sont faibles, centralement quand elles sont uniformes ou que les effets débordent les frontières, et confier la redistribution au centre dans tous les cas. La figure rend la réserve concrète : activez un impôt redistributif local et regardez les ménages à haut revenu partir.
Pourquoi c’est important : Le gouvernement local est bon à une chose et désastreux à une autre, et c'est le même fait qui le rend l'un et l'autre. Les gens peuvent changer de ville, si bien que les villes doivent rivaliser pour offrir les biens publics que veulent les habitants : c'est ce qui maintient la fourniture locale réactive. Mais cette même faculté de déménager signifie qu'une ville qui essaie de taxer ses riches pour aider ses pauvres verra simplement ses riches partir pour la ville d'à côté. On ne peut pas redistribuer à un échelon dont il suffit de partir. La règle suit donc : laisser aux villes les biens sur lesquels les goûts locaux diffèrent, et laisser la redistribution au niveau dont nul ne peut sortir. Sur la figure, activez un impôt local destiné à redistribuer et regardez les ménages à haut revenu filer vers la juridiction non taxée, faisant s'effondrer les recettes mêmes que l'impôt devait lever.
Figure 25.9. Le tri de Tiebout et la réserve sur la redistribution. Les ménages se répartissent entre juridictions selon leurs préférences. Lorsque la juridiction A instaure un impôt redistributif local, ses ménages à haut revenu partent vers les juridictions non taxées, ce qui fait s'effondrer l'assiette fiscale locale dont dépendait la redistribution. Basculez l'impôt local pour voir la sortie.
Les provinces côtières et montagneuses de Meridia veulent des choses différentes. Le gouvernement national confie donc aux provinces les biens publics locaux, ports, routes de montagne, parcs, et celles-ci rivalisent pour attirer des habitants en ajustant le panier. Mais lorsqu'une province prospère tente de financer des transferts généreux par un impôt local sur ses résidents fortunés, ces résidents déménagent discrètement dans une province voisine, et la redistribution s'effondre avec l'assiette. Meridia apprend directement la leçon d'Oates : elle garde au niveau national la redistribution et les mutualisations d'assurance sociale, là où aucun ménage ne peut se soustraire en déménageant, et laisse aux provinces les biens publics sensibles aux préférences.
Le programme de la fiscalité optimale, 1971–2011. La théorie moderne de l'imposition optimale du revenu a commencé avec la solution donnée en 1971 par James Mirrlees au problème de sélection d'une population dont l'aptitude est inobservable, et elle a atteint sa forme la plus utilisable avec l'énoncé, en 2011, par Peter Diamond et Emmanuel Saez, de la formule du taux supérieur en termes de statistiques suffisantes estimables. La filiation intellectuelle de ce programme, de l'économie du bien-être de Pigou à Mirrlees et Diamond-Saez en passant par la règle de taxation des biens de Frank Ramsey en 1927, relève de l'histoire de la pensée économique plutôt que de l'appareil, et c'est là qu'elle est reprise.
L'État-providence a été bâti, non déduit. Les régimes obligatoires d'assurance sociale justifiés plus haut comme appareil ont été construits par vagues, l'assurance sociale allemande de Bismarck dans les années 1880, le compromis britannique de l'époque Beveridge et la large expansion de l'après-guerre dans l'OCDE, une histoire racontée par le chapitre sur l'âge d'or de l'après-guerre du livre Histoire économique.
| Libellé | Équation | Description |
|---|---|---|
| Éq. 25.1 | $\text{part de l'acheteur} = \varepsilon_s/(\varepsilon_s+\varepsilon_d)$ | Incidence fiscale par les élasticités (le côté inélastique en supporte davantage) |
| Éq. 25.2 | $\text{EB} \approx \tfrac{1}{2}\varepsilon(t/p)^2 pQ$ | Charge excédentaire : la perte sèche croît avec le carré du taux |
| Éq. 25.4 | $\sum_i \text{MRS}_i = \text{MRT}$ | Condition de Samuelson pour une fourniture efficiente du bien public |
| Éq. 25.5 | $t_k/p_k \propto 1/\varepsilon_k$ | Règle de Ramsey d'élasticité inverse pour la taxation des biens |
| Éq. 25.7 | $\tau^* = 1/(1+ae)$ | Taux marginal supérieur optimal de Diamond-Saez |
| Éq. 25.8 | $\gamma \cdot \Delta c/c = d\log D / d\log R$ | Taux de remplacement optimal de Baily-Chetty |
| Éq. 25.9 | $W = W(u_1,\ldots,u_n)$; $\sum u_i$ / $\min u_i$ | Fonction de bien-être social (utilitariste / rawlsienne) |
| Éq. 25.10 | $dW = (g_{\text{pauvre}}-g_{\text{riche}}) - L$ | Bien-être net d'un transfert marginal (seau percé) |
| Éq. 25.11 | $\text{TMI effectif} = \tau + \phi$ | Taux marginal d'imposition effectif d'un transfert sous condition de ressources |
| Éq. 25.12 | $\text{crédit}(w)$ : par morceaux, phase d'entrée / plateau / phase de sortie | Barème de l'EITC |
Littérature citée : Ramsey (1927) ; Samuelson (1954) ; Buchanan (1965) ; Mirrlees (1971) ; Atkinson & Stiglitz (1976) ; Diamond & Saez (2011) ; Saez (2001) ; Baily (1978) ; Chetty (2006, 2008) ; Rothschild & Stiglitz (1976) ; Okun (1975) ; Friedman (1962) ; Tiebout (1956) ; Oates (1972) ; Musgrave (1959).